建设生态水利体系的对策措施及水利与国民经济协调发展研究

10.5.2.1　提高认识，加强研究，建立政策与决策机制

1.充分认识生态水利的必要性和重要性

水资源的不合理开发造成了生态问题，妨碍了社会的可持续发展，因此，以社会经济可持续发展为目标的生态水利势在必行。

水利不仅有社会经济效益，还有生态效益。要从注重水利的社会经济效益向社会经济效益和生态效益并重转变，谋求水利的社会经济效益和生态效益最大化。

2.全面开展生态水利研究

由于人类对水与生态关系的研究起步较晚，加上水与生态关系的复杂性，目前，水与生态关系的研究仍处于初步阶段。我国的水与生态研究刚刚起步，还有很多未知领域。生态水利是遵循生态规律的水利，因此，要搞好生态水利必须全面加强水与生态关系的研究。

3.建立生态水利的政策体系

为确保生态水利的实施，必须建立生态水利政策体系。参照世界银行推荐的可持续发展的政策与手段，生态水利的政策与手段应该包括：利用市场、创建市场、行政手段、实施环境法规和公众参与等，见表10.17。

表10.17　生态水利的政策矩阵

4.建立生态用水决策体系

建立生态用水保障机制是协调社会经济用水和生态用水的关键所在，是实施生态水利的重要内容。

目前，我国水资源管理还没有建立主动的生态环境保护决策机制，没有建立生态用水决策机制。流域水资源规划、开发、管理、保护中，较少考虑生态用水的内容，这是水资源短缺地区水资源过度开发的主要原因。这些都说明，生态系统保护还缺乏法律和制度保障，现在迫切需要建立生态用水决策体系。

10.5.2.2　重视生态用水的安全保障

为了保证生态用水，需要制定具体战略，保证生态用水能够得到真正落实，具体包括以下内容。

1.法律地位

根据各个流域生态环境保护的重点和生态需水量，在水资源综合规划和管理方面制定相应的法律法规，从政策和法律的层面上，给生态用水以应有的地位，为其提供法律保障。明确各流域不同水平年的河道内用水和河道外耗水的合理控制水平，以及生态保护目标的决策权和生态需水的决策权归谁所有，生态用水的费用由谁支付等。

生态需水的确定涉及到水权、部门利益、地区利益、用水户利益等问题，生态需水的决策权至关重要。因此，生态需水的决策权应该由法律给予确定，从而保证生态需水决策权的权威性、公正性与合理性。

2.技术规范体系建设

在全国范围内，制定和实施生态需水评价的技术导则，建立生态需水的标准体系。

3.水资源评价与管理范围拓展

扩大水资源评价和规划的空间，将与水资源有关的生态环境评价、生态需水等纳入到水资源的研究与工作领域。

4.水资源论证

建设项目开展的水资源论证工作中，将生态环境影响作为其中的主要评价因子和评价内容作为项目可行性的一个重要依据，不要片面地从水资源总量和水利工程能力的角度评价建设项目的水资源可利用量。要深入评价建设项目用水和排水对水生生态的影响。

5.协调节水与生态用水的关系

由于水资源量有限，社会经济用水和生态用水存在竞争矛盾。通过节水可以减少社会经济用水量和增加生态用水。但既不能片面节水无限提高节水率，也不能只强调生态用水和生态效益。需要权衡节水成本和生态效益，确定最佳节水率和最佳生态用水量。

6.重视生态用水的经济问题

生态用水涉及到利益的分配。当河道内生态用水量改变时，伴随着利益的再分配。例如，在没有考虑生态用水之前，某水库下游生态用水很少。为满足生态需水的要求，需要水库增加下泄一定的水量来满足生态需水。这部分为满足生态需求而下泄的水量的费用由谁支付就成为问题。因此，制定生态用水政策时必须制定相应的经济政策。

制定生态用水经济政策是一个复杂的问题，需要作专门的研究。制定生态用水经济政策应该坚持谁受益谁付费的原则。

10.5.2.3　加强地下水的宏观调控

1.加强地下水开发利用和保护规划，为管理提供技术支持

我国长期以来，特别是近20年来，由于国民经济的发展和人民生活水平的提高，对水的需求量迅猛增长，地下水开采量逐年增加，不少地区发生超采现象，并引发了一系列严重的生态环境问题，甚至造成许多环境地质灾害，经济损失巨大。另外，在一些地区，一味强调引灌，大引大排，且不开发利用当地地下水，造成地下水位过高、潜水蒸发强烈和大片土壤次生盐渍化，既浪费了宝贵的水资源，又影响了农作物的产量。实施地下水资源开发利用规划，一方面，逐步压缩超采区的开采量，逐渐减轻和最终消除生态环境问题和环境地质灾害；另一方面，逐步增加有开发利用潜力区的开采量，开拓供水水源，逐渐缩减和最终消除土壤次生盐渍化面积。因此，实施地下水资源开发利用规划，实现地下水资源可持续利用是关系国计民生的大事。同时，需要将地下水开发利用和保护规划纳入国家和地方的水利发展规划和年度计划。地下水开采，从一眼井看是一项小型水源工程；从一个区域或地区来看，成千上万眼井集中开采，则是一项大型或特大型水源工程。为此，各级政府要有高度的历史责任感，把地下水开发利用和保护作为水利基础设施的重要组成部分，把治理超采产生的负面效应作为生态环境建设规划的一部分，切实加强领导，采取有效措施，保证规划目标的实现。各级水行政主管部门负责规划的组织实施，在全国地下水资源开发利用规划的指导下，切实落实本地区地下水资源开发利用规划，纳入地方水利发展规划和年度计划，逐年实施，定期检查，并向社会公布。

2.加强水资源统一管理体制的建设

我国实施取水许可制度以前，地下水资源长期处于多部门无序开发状态，这是造成我国地下水大范围超采的重要原因之一，要认真总结，吸取教训。要充分认识地下水资源分布的多样性，开采的分散性和管理的复杂性。按照国务院的“三定”方案，各级水行政主管部门负责水资源的统一管理。要建立地下水资源勘察登记审批、水资源评价及水源地勘探成果论证审批制度，改变目前我国部分大中城市地下水资源仍由多部门分割管理的局面。在城市地区推广供水、用水、排污、回用等一体化管理的城市水务统一管理体制，实现水资源的统一管理。(www.xing528.com)

实施取水许可制度是国家为加强水资源统一管理采取的重要措施，是《中华人民共和国水法》规定的水管理的基本制度。对水资源紧缺、开采分散、自备井多、用水矛盾突出的地下水开采区，能否有效进行地下水资源的合理分配，实施这一制度尤为重要。各级水行政主管部门要加大取水许可管理力度，严把取水登记、审批、发证及年审等各个管理环节，杜绝随意凿井，无证开采，超许可量取水的违法行为。

加强水资源统一管理体制的建设，特别是提高和完善取水许可制度，是实施地下水资源开发利用规划的基本保证。

3.加强法制建设、完善政策，依法保护和合理开发利用地下水资源

要广泛深入地宣传《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规。加快制定《地下水超采区管理办法》等相关法规体系，不断提高全民的法制观念，严格执法，强化法律监督，依法惩罚各种违法违章行为。为控制地下水超采，强化地下水资源管理，上海市政府早在20世纪60年代即制定了地下水限采、人工回灌方面的政策，由于措施得力，有效地控制了城区的地面沉降，使地面沉降速率由1921～1965 年的平均39mm／a，减少为1966～1989 年平均2mm／a；1995 年北京市、江苏省政府分别发文划定了北京市平原区和苏锡常地区地下水的超采范围，制定了加强地下水资源管理的办法，有效地控制了地下水过量开采。这些省（直辖市）的成功经验应予推广。各地区应根据当地情况制定地下水资源管理保护方面的专项法规政策，使之有法可依，有章可循。

要根据地下水源功能、供水对象和水文地质条件，划分水源保护区，突出重点，分级分类保护。地下水是生活用水的重要水源，要坚持优质水优用的原则，坚决贯彻1989 年国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地质矿产部关于《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，保障城乡人民的身体健康。

4.科学配置水资源，优水优用

目前我国城乡居民生活用水中地下水占37.9%，北方地区更高达62.4%，反映地下水在生活用水中的重要地位。要调整城市供水结构，严格限制把符合饮用水标准的优质地下水用于其他目的。大力开展找水改水工作，重点解决内蒙古、新疆、青海等省（自治区）广大牧区、西南岩溶山区、川东红土分布区、黄土高原区及苦咸水和地方病分布区等缺水地区的人畜饮用水问题。

我国黄淮海平原、长江三角洲等地区的多年开采实践证明，过量开采深层承压水是造成地面沉降等一系列环境负效应的主要原因。应吸取教训，严格控制深层承压水的开采，提倡人工回灌和适当开采浅层地下水。充分发挥“地下水库”的巨大调蓄功能，积极开展地下水人工调蓄，涵养水源。

合理调控地下水位，大力推广井灌井排、旱涝盐碱综合治理，改造中低产田。在河北省黑龙港地区、辽宁省下辽河平原、黑龙江省松嫩低平原、内蒙古自治区河套平原、宁夏回族自治区银卫平原、陕西省关中盆地、甘肃省河西走廊、新疆维吾尔自治区天山南北麓等地区，因地制宜，实行井灌井排，充分利用浅层地下水，合理利用微咸水，实现地表水与地下水联合灌溉工程措施与生物措施相结合的旱涝盐碱综合治理，逐步改造中低产田，扩大旱涝保收稳产高产田，提高农业生产水平。

5.通过科技进步促进和提高我国地下水资源开发利用的研究水平

地下水是动态资源，既有受自然因素控制变化的周期性，又有受人类活动等因素影响变化的随机性和不可恢复性，增加了人们对其认识的困难。要重视地下水方面人才的培养，围绕地下水资源可持续利用中的关键问题组织科技攻关。当前要应用先进的科学理论和新技术方法，继续加大地下水资源调查评价和水源地勘察论证工作的力度，建立拥有先进技术和设备装备的地下水动态观测站网和开采计量监督管理系统，完善地下水资源监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网络。研究地下水资源开发利用规划中急需解决的一些技术问题，如山丘区地下水可采量评价，涵养水源阶段超采区地下水位、水量恢复的适度性评价等。要按照试验、示范、推广的路子，办好各类试验示范区。鼓励地下水方面创新性研究成果转化应用于开发利用实践中。对研究成果予以保护，依法有偿转让。加强国际交流与合作，引进和推广国外先进技术。

地下水动态监测是地下水监督管理的基础工作，它同河川径流的动态观测具有同等的重要性。目前，我国地下水动态监测站网很不健全，站点设置不合理，监测资料不沟通。有些地区虽已建立了监测网点，但因监测日常经费不落实，监测网站呈萎缩趋势。为了搞好地下水资源的管理，建议设立地下水专业监测网站，对地下水监测资料实行共享，加强地下水动态监测队伍的建设，同时保证监测队伍的相对稳定，调整现有地下水监测站网使其适应实施地下水监督和管理工作的要求，疏通开展地下水动态监测和监督工作所必须的专项经费的渠道，并制定和严格执行专项经费的使用规则。

为保证及时、准确地向决策单位和全社会传递有关地下水情报信息，建议建立全国地下水资源管理信息系统，并定期发布地下水通报和相关信息。

6.建立投入保障机制和超采区的特殊水价政策

采取各项措施压缩超采区地下水开采，增加有开发利用潜力区地下水开采，必须建立完善的投入保障机制，才能保证所需的资金投入。坚持国家、地方、部门、供（用）水户多渠道、多层次、多方位筹集资金。大型跨流域调水工程项目纳入国家基本建设计划，地方按比例安排配套资金。地方性的建设项目，国家适当补助，主要由地方负责投入。超采区节水项目资金由供（用）水户主管部门及供（用）水户筹集，替代水源水利工程由水利建设和农水资金列专项解决。

利用本地区地表水替代工程，特别是跨流域调水工程，压缩地下水开采，其供水成本将大于当地地下水源的供水成本。这一客观现实使得拥有地下水自备水源的用水户和农村分散取水户不愿意改用外引水和压缩地下水开采量。解决这一问题的出路是必须把水作为商品，建立一个能够反映引水区供水的平均成本，形成商业化运行机制和统一的水价格体系，实施超采区的特殊水价政策，并建立一套开采井计量和地下水位动态监测的监控系统和预警系统。

10.5.2.4　加大水土保持生态环境建设力度

1.依法行政，不断完善与水土保持有关的法律法规体系，强化监督执法

贯彻“依法行政”方针，坚持水土保持基本国策，根据形势的发展和水土保持生态建设的需要，加快《中华人民共和国水土保持法》修订步伐，建立水土保持综合协调机构，恢复成立国务院水土保持委员会，加强行业管理。广泛深入地宣传《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国草原法》等法律，加大监督执法力度，不断提高全民的法制观念，形成全社会自觉保护环境、美化环境的强大舆论。逐步建立健全以法律为基础、各种行政法规相配合的法律法规体系。严格执法，强化法律监督。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时，要统筹考虑水土保持生态环境建设；在经济开发和项目建设时，严格执行水土保持有关法律法规，要严格做到“三同时”（建设项目中的水土保持设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。

要把预防监督放在水土保持工作的首位，建议从中央到地方［包括省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（区、旗）］都要加强监督、监测的机构建设、设施建设。增强信息发布的透明度，这是加强公众水土保持与防治沙漠化意识的有效办法之一。水土流失监测的内容不仅限于不同程度水土流失面积数量的增减，更应力求做到公布流域产沙量的增减数据以及发挥流域的面源污染对水质的作用。

2.稳定水土保持投入

各级政府应把水土保持列入基本建设计划，纳入各级财政预算，纳入政绩考核范围，建立稳定的资金渠道。建立水土保持补助专项基金，逐年增加，滚动发展。采取产权、荣誉、补偿等激励措施和强化政府、土地所有者、使用者、开发项目业主等主体的责任等制约措施，拓展水土保持投入渠道，引导鼓励农户、社区等民营水保和商业水保的多种形式水土保持投入。

3.在加快防治进度上，既要依靠国家和人民群众的力量，还要依靠生态自我修复能力

过去我们依靠国家和人民群众的力量，综合防治水土流失的成功做法和经验是宝贵的，是行之有效的，要继承发扬，深化发展。但在植被建设上，对依靠生态自我修复能力强调得不够。因此，在水土流失综合治理的方针上，既要坚持预防监督、保护环境和综合治理、建设生态两手抓，两手都要硬的方针，又要坚持依靠国家和人民的力量，综合防治水土流失和依靠生态自我修复能力，大面恢复保护植被，加快防治进度的方针。

4.大规模开展生态建设工程

继续开展以长江上游、黄河中游地区以及环京津地区的一系列重点生态工程建设，加大退耕还林力度，搞好天然林保护。加快跨流域调水和水源工程建设，按期高质量完成南水北调东、中线工程，尽快实施南水北调西线工程，缓解北方地区水资源短缺矛盾，改善生态环境。在西北诸河流域合理安排生态用水，恢复绿洲和遏制沙漠化。在湖泊与水库型水源区要加大生态清洁型小流域建设，以保障城乡饮水安全。

5.加强水土保持科学研究，促进科技进步

不断探索有效控制水土流失、提高土地综合生产能力的措施，加强对治理区群众的培训，搞好水土保持科学普及和技术推广工作。积极开展水土保持监测预报，大力应用“3S”等高新技术，加大科技平台的投入，加快水土保持监测和基层试验站监测站的建设，建立全国水土保持监测网络和信息系统，努力提高科技在水土保持中的贡献率。

健全、完善水土保持科技创新体系，加强实验试验基础设施、条件平台和科技成果公共服务平台建设。完善科技人才激励机制；增强创新能力，注重人才培养。编制《全国水土保持科技发展纲要》，确定今后一个时期水土保持科技发展的重点方向、重点领域，如水土保持的水文水资源与水环境效应研究等。

6.在防沙治沙上，重点放在水蚀风蚀交错区

沙漠本身就是一种自然景观，人和自然要和谐相处。一方面，把沙漠保护好、保存好，就是对人类和社会的贡献；另一方面，就目前的技术水平、社会发展及其经济能力和实践来看，戈壁、沙漠腹地不需要治理，也不可能治理。但沙尘暴的袭击、风力侵蚀的危害又必须防治，因此目前防沙治沙真正能够有所作为的重点地区，是在沙漠边缘地带，也就是在水蚀风蚀交错区的26 万km2范围内，采取因地制宜，综合防治的方法去进行，以封育保护为重点，以合理开发利用水土资源为前提，“宜灌则灌，宜草则草，宜乔则乔，宜荒则荒”。干涸盐湖也是一种沙尘源，应重视防治。

7.加强国际合作和对外交流

加强水土保持方面的国际合作和对外交流，增进相互了解，不断学习、借鉴和吸收国外水土保持方面的先进技术、先进理念和先进管理经验，不断提高中国水土保持的科技水平，尤其是水土流失机理模型、水土流失非点源污染模型、水土保持监测体系等方面的科技水平。