水利与经济协同发展：有效洪水风险管理

洪水风险管理是防洪减灾体系的重要组成部分，其核心是通过制定有关法规和依据国家已有的相关法规，建立高效协调、符合流域或区域实际的防洪管理体制和制度，保证充分合理发挥防洪工程体系的作用，防止破坏生态环境和不适当地开发利用水土资源等不利于防洪减灾的经济社会活动，减少洪水灾害损失，降低洪水风险的行为。

7.6.3.1　建立洪水风险管理制度

在洪水风险评估和编制洪水风险区土地利用规划的基础上，建立风险管理制度，主要包括以下几方面内容。

1.加强洪水风险意识

有计划地在防洪区内开展洪水灾害风险的宣传和教育活动，使防洪区内特别是高风险区的居民，清楚地了解所在地域发生洪水灾害的可能性、危险程度、风险管理对生产活动的要求、防止和减轻洪水灾害的对策等。

2.制定合理的风险控制目标

根据防洪投资能力、技术可行性、各类风险因子对洪水灾害的敏感性，制定经济合理、技术可行的风险控制目标，并予以实施。对敏感因子要尽可能提高控制程度，对非敏感因子可适当放宽控制标准。

3.加强风险监督

按照风险控制目标进行风险区的建设和管理，要特别加强风险监督，根据防洪工程运行状况、洪水水情以及经济社会发展状况等洪水风险因素的监测调查，动态监视防洪区内风险的变化状况，分析各类风险因子可能造成的风险灾害，制定对各类风险因子的控制目标并实行动态监督，实现对洪水风险评估、控制和监督等各个环节的有效统一管理。

7.6.3.2　以开发式移民为主的洪水高风险区管理

对于洪水风险区，特别是洪水高风险区，目前面临着左右洪水管理决策的三大问题：人口、发展与减灾。对于目前人均1～2 亩地的洪水风险区农村生产模式，充其量也只能解决温饱，而无望提高其承受灾害的能力，实现可持续发展，达到小康目标。配合城市化进程，制定开发式移民政策是解决或有效缓解这三大问题的首选方略。在未来20～30年内，开发式移民的重点应放在洪水易发区（洪水淹没频率高于10%）和使用几率较高的蓄滞洪区。对于这些区域，有两种发展模式：规模经营型和湿地或生态环境用地恢复型。

开发性移民指配合城市化进程并辅之以相应的激励政策，将上述区域内的大部分居民迁移到城镇，从事农业以外的其他职业，脱离对土地的依赖。洪水易发区移民后，对于原有生产效率较高的土地，可采取低防洪标准下的规模化经营方式。对于高运用几率的蓄滞洪区，因面临着运用补偿问题，应以建设无人区、实现蓄滞洪区正常运用为目标，将其改造为湿地，发展集团化的水产业和旅游业，改善流域生态环境为宜。

分析结果表明，洪水高风险区移民的基本原则是：①就近安置；②脱离对土地的依存，进入城镇，从事务农以外的其他行业的工作为目标；③配合城市化进程，对于生活在洪水高风险区有碍防洪的农村人口，各级政府可以制定适当的引导政策，鼓励他们移到城镇，弃农务工经商；④移民后的原有土地可在不妨碍防洪大局的条件下考虑采取低防洪标准的集约化经营。

7.6.3.3　蓄滞洪区与黄河滩区管理(www.xing528.com)

根据蓄滞洪区特性与存在的问题，建议近期按照三种模式进行管理与发展调整：第一种模式称为生态修复型蓄滞洪区；第二种模式为规模经营型蓄滞洪区；第三种模式是基本维持现状或在条件成熟时不再作为蓄滞洪区使用，而转化为一般防洪区。

（1）生态修复型。调整为生态修复型的蓄滞洪区需具备的条件是使用频率高，运用几率一般在10年一遇以下，主要包括行洪型蓄滞洪区和使用频率较高的蓄洪型蓄滞洪区。我国目前这类蓄滞洪区有6 处，面积2166km2，人口120万。调整为生态修复型蓄滞洪区的管理目标是实现蓄洪水面区无人化，这些蓄滞洪区将发挥蓄洪（蓄涝）、生态环境保护、湿地恢复、生物多样化、洪水资源化、旅游等功能。

（2）规模经营型。调整为规模化经营的蓄滞洪区（淮河东风湖蓄洪区已开始试点实施），其运用频率较高，一般在20年一遇以上，面积较大，土地生产效率较高。我国目前这类蓄滞洪区以规模化的农业或养殖业生产为主，有27 处，耕地25.05 万hm2。这是未来我国农业生产模式发展的基本趋势，蓄滞洪区管理政策在于如何引导和顺应这一趋势，为实现蓄滞洪区的正常防洪运用和形成人水和谐的发展模式服务。

（3）基本维持型。对于使用频率为20～50 年一遇蓄滞洪区，除在流域防洪中起关键作用和已计划开展调整（例如洪湖、钱粮湖、共双茶垸等蓄滞洪区）的以外，建议近期暂不作调整，可根据其所在区域的社会经济发展趋势，制定相应的激励政策，推进蓄滞洪区居民向周边城镇迁移的进程。对于使用频率在50年一遇以上蓄滞洪区，因其防洪标准已与比较重要防洪保护区和中等城市相当，可将其调整为一般保护区，而不再作为蓄滞洪区使用。

上述蓄滞洪区调整模式是原则性的，不可一概而论。即使是运用频率较高的蓄滞洪区，在来水条件不能保证时，如海河流域的一些蓄滞洪区，近期建议以规模化经营模式调整；对于同一个蓄滞洪区，可采取生态修复、规模经营并举，或先规模经营，逐步向生态修复模式过度，总体上以“审时度势，因时、因地制宜”为基本原则。

7.6.3.4　防洪减灾体系调度管理

1.制定洪水调度方案

各地要根据流域和区域洪水的特点以及防洪工程体系状况，制定详细的洪水调度方案，包括对不同量级洪水的调度方案，明确洪水调度管理权限和责任。

2.建立优化调度模型

各类防洪工程都要建立独立运行或与其他防洪设施联合调度的优化调度模型，形成网络系统，实现优化调度。

3.实现实时调度

防洪调度要兼顾水资源开发利用以及生态环境保护，在保障防洪安全的前提下，合理利用水资源。