半个世纪来，特别是1998年洪水后的8年间，我国的防洪格局，洪水风险态势，对人、洪水、防洪与发展之间的关系的认识，应对洪水的策略，都发生了深刻的变化。这些变化既改变了目前的洪水风险态势，也使原来关注较少的一些洪水问题和与其相关的管理问题开始凸现，归纳起来，包括以下问题。
1.防洪管理体系不完善，与经济社会发展不相适应
目前，我国防洪管理体制、管理制度还存在许多问题。管理队伍素质还有待提高，各地防办人员不固定，素质参差不齐；管理技术及设施不适应经济社会发展对防洪的要求，灾情预测预报不及时，还未形成准确完善的灾情信息预测预报系统；水库水电站建设管理体制不顺、监管缺位，“四无”（无立项、无设计、无验收、无管理）水电站问题突出，据2004年调查，全国有“四无”水电站3000多座。一些水电站没有依法实行地方政府行政首长负责制，防洪预案编制、审批不规范，防洪调度指挥缺位；另外水电站投资主体多元化，只重视经济效益而忽视了防洪安全，给防洪管理带来一系列新问题。
由于管理体制和投入机制不健全，目前我国防洪工程的管理维护已成为防洪安全保障体系建设中最为薄弱的环节。海河流域河道行洪能力大幅度下降，病险水库众多等情况的出现即是其后果的体现。1998年长江洪水和2003 年淮河洪水后，两个流域的工程建设达到了一个新的水平，但这些工程体系需要持之以恒的维护和管理，才能保证其防洪功能的正常发挥和减少重大事故的发生。
2.防洪工程标准偏低、病险水库问题突出
由于主要江河规划的一些骨干防洪工程尚未修建，对江河洪水的调控能力仍然偏低。目前已建水库仅能控制年径流量的19%，与发达国家相比存在着一定的差距（如美国已建水库可控制年径流量的34%）。
现有水库多是20世纪50～60年代修建的，已运行了50年左右，由于历史原因，设计标准偏低，建设质量较差，工程配套程度差，加之长期以来管理粗放，缺乏良性运行机制，老化失修严重，导致病险水库多。全国8.5 万多座水库中，约有1／3 带“病”运行，不但不能发挥有效的防洪作用，甚至成为防洪的隐患。
主要江河堤防大多是历代断续加高培厚形成的，不仅堤防标准较低，质量也达不到规范要求。堤高不足、堤身单薄，大多没有进行过基础处理，堤基和堤身质量差、稳定和渗漏问题严重、隐患较多，穿堤建筑物数量多、质量差、不规范、隐患多，堤顶宽度不够、防汛抢险通道不畅通，在近年来发生的大洪水中，暴露出了许多问题和重大险情及隐患。
3.分蓄洪区启用困难
目前主要江河设置的大部分蓄滞洪区内，人口众多、有一定的基础设施，但缺少必要的进洪和退水控制设施，区内防洪安全设施建设严重滞后，一旦使用造成的财产损失很大，使许多蓄滞洪区在需要分洪时不能及时启用。中国受洪水威胁严重的地区历史上曾经是洪水泛滥的主要地区，也是经济社会发达地区，区内人口密集，经济发达，人水争地的局面将长期存在，而由于种种限制条件，人类控制洪水的能力总是有限的，因此必须加强防洪减灾的水患意识，提高全社会对防洪减灾工作长期性与艰巨性的认识。
4.防洪保护区开发利用缺乏统一规划
我国不同防洪保护区间的防洪标准和洪水风险存在着较大的差异，对于不同洪水风险的地区，其土地开发利用模式和产业布局应有所区别，以求“人—经济发展—水”之间的和谐。但目前我国几乎所有防洪保护区在制定区域发展规划时并不将洪水风险作为一个重要制约因素，忽视减灾或预防措施的采取，从而造成洪水风险居高不下。
5.支流与中小流域治理缺少全局观念(www.xing528.com)
在大江大河干流治理工程体系形成之后，支流与中小流域的防洪问题逐渐突出，由于支流与干流、上游与下游的洪水相互关联，支流的治理会影响到干流的防洪形势。例如，若在珠江流域西江浔江段建堤将防洪标准提高到10 年一遇，则由于洪水归槽的影响，将会加大梧州站的洪水流量，这种风险转移的结果使相邻地区的洪水威胁加重，这种保护上游或支流而增加下游防洪压力的现象在各流域普遍存在。由于目前我国防洪减灾综合体系还不完善，70%以上的中小河流、中小水库的洪水威胁严重，近年来每年发生在中小河流的洪涝灾害损失占到整个洪涝灾害损失的60%～80%，因灾死亡人数也占到全部洪灾死亡总人数的60%～80%。如何在风险评价的基础上，进行流域洪水的风险管理和防洪工程的合理布局是防洪保障体系建设面临的主要挑战之一。
6.内涝与山洪损失比重越来越大
从近期水灾统计数字分析，内涝灾害损失约占水灾总损失的2／3 以上。在较大降雨发生时，往往外洪内涝并存，并相互影响，因泄洪排涝通常共用一个通道，河道洪水的高涨，一方面增加排涝的困难，另一方面为缓解防洪压力，会强制性地关闭排涝设施，而使涝灾损失增加。在《中华人民共和国防洪法》中，防洪与治涝由中央和地方分管，条块分割，增加了协调洪涝关系和治理内涝的难度。
山洪是造成生命损失最为严重的洪水类型，平均约占水灾致死总人数的2／3。由于山洪具有突发性和随机性，洪水陡涨陡落变幅大，加高堤防保护范围有限但成本很高，采取工程措施将面临着经济、生态等许多问题。
7.黄河二级悬河风险加大
由于黄河中上游用水量增加、蓄水工程大量建设，加之下游生产堤的修建，河槽相对稳定，使得下游洪水漫滩几率和河槽游荡幅度显著减少，进入下游的泥沙除入海部分外，主要淤积在河槽之中，导致河槽高程逐年抬升，出现部分河段河槽底高程高于滩地的情况。因下游滩地普遍高于堤外地面，故将这种河道形态称为“二级悬河”，如图7.1 所示。
图7.1 二级悬河示意图
二级悬河的存在，使得横河、斜河更容易形成，可能造成堤防冲决事故的发生，对黄河防洪极为不利，同时二级悬河的问题还与滩区问题交织在一起，更增加了问题的复杂性和难度。
8.流域统一管理和风险管理机制尚不完善
流域是一个完整的自然水系统，防洪减灾是一项以全流域为统一对象的系统工程。我国主要江河都跨多个省（自治区、直辖市），需要强有力的流域统一管理机制。目前流域机构在防洪管理中缺乏必要的权威以及管理协调手段，统一管理较为薄弱。各流域对防洪保护区、蓄滞洪区和洪泛区范围划定及其风险评估的基础工作尚未全面开展，还不具备建立防洪区风险管理机制的基础，因而不能通过风险管理对防洪区内的各种经济社会活动进行有效的控制和管理，以减少和规避风险。各类防洪保护区、蓄滞洪区和洪泛区土地利用管理的风险管理制度尚未建立。如还存在城市和经济建设盲目侵占河湖行洪和蓄滞洪水的通道和场所，向高风险区盲目发展的现象。
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