防洪建设成就-水利与国民经济协调发展研究

7.2.1.1　防洪建设成就

1.初步建立了大江大河防洪减灾体系

中华人民共和国成立以后，我国对大江大河进行了大规模治理，兴建水库、整治河道、加固堤防、开辟蓄滞洪区等，至1998 年首创了由工程措施和非工程措施组成的防洪体系。1998年长江、松花江大洪水后，党中央、国务院作出了一系列重大部署和决策，加强了大江大河防洪能力的建设。初步建立了大江大河防洪减灾体系，主要江河的防洪标准有了较大提高，基本控制了江河常遇洪水，战胜了多次特大洪水，取得了抗洪抢险减灾斗争的胜利。

2.初步建立了防洪管理体系

在总结防汛抗洪、抢险、救灾、灾后重建等实践经验的基础上，逐步建立了防洪管理的法规体系框架。现已制定的法律法规及管理规定主要有：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《河道管理条例》和《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《洪水影响评价管理办法》、《水库防汛抢险应急预案编制导则》等。建立健全了各级分部门的防汛指挥机构和防洪管理机构，形成了较完善的防汛抢险队伍与体系，由各级行政首长负责，协调有关力量，对防汛抢险进行统一指挥，对涉及防洪的水事活动进行管理。我国防御洪水、减轻洪涝灾害的活动已经纳入法制化的轨道，为依法防洪和规范水事行为奠定了基础。在进行防洪工程建设的同时，加强了非工程防洪措施的建设，逐步实现由控制洪水向管理洪水的防洪思路转变，建立了较完善的水文气象测报站网和防汛通信系统，全面开展了水情测报、水文预报、洪水调度及洪水管理等。

3.防洪减灾效益显著

1949 年以来，依靠兴建的防汛抗旱体系，我国战胜了多次大洪水和严重干旱，确保了大江大河、大中城市、重要交通铁路干线的安全，最大限度地保证了城乡居民的生活生产用水，保障了我国经济社会的健康持续发展。

按照2000年不变价格估算，1949～2005 年全国七大江河以及太湖流域防洪减灾的直接经济效益达3.4万亿元，是同期防洪投入资金的10 倍以上。1949 年以来，我国因洪涝死亡人口约27万人，年均死亡4832 人，而1931 年全国因水灾死亡的人数达40万人。从各年代统计情况分析，20世纪50年代洪涝灾害年均死亡8976 人，70年代5308人，80年代4332 人，90年代降至3744人，“十五”期间降为1537 人，保障人民生命安全的防洪效益和意义巨大。

随着对大江大河的治理，防洪标准的提高，江河决堤、洪水泛滥、肆意成灾的局面得到扭转，主要江河中下游发展成为我国重要的农业生产基地，防洪减灾效益显著。据统计分析，1949～2005 年，我国七大江河及太湖流域防洪减淹耕地1.53 亿hm2（23 亿亩），平均每年减淹耕地273 万hm2 （4171 万亩）。按照每亩粮食产量250kg估算，累计减免粮食损失5.74亿t，年均减免粮食损失1043 万t。

人民治黄以来，曾经“三年两决口”的黄河中下游岁岁安澜，直接经济效益在3600亿元以上。20世纪90年代我国相继出现了几个大水年，其中1996 年全国防洪减灾效益4800亿元，1998 年达7200 亿元。黄河下游历史上曾是善决善徙的河道，1933 年黄河大水，下游南北大堤决口50 多处，洪水淹及24个县，85.3 万hm2耕地被淹，而近50多年来伏秋大汛岁岁安澜，据估算至少减少20多次决溢灾害，有效保护了黄淮海平原农业的稳定发展。

1931 年大洪水长江干堤决口300多处，长江中下游几乎全部受淹，淹没面积380万hm2。1998年洪水，长江干堤只有九江大堤一处决口，而且几天之内堵口成功，淹没总面积32.1 万hm2，且多为洲滩民垸，不到1931 年淹没面积的10%。当年长江流域农业生产仍然获得了较好收成。

通过科学调度，尽可能实现洪水资源化，以丰补歉，使枯季历时缩短，旱情减弱，不仅取得了较好的经济效益，也获得了一定的生态效益。

7.2.1.2　现状防洪能力

1.总体防洪能力

1998年长江、松花江大洪水后，党中央、国务院作出了一系列重大部署和决策，加强了大江大河防洪能力的建设。1998～2004 年，中央水利基建投资达2411 亿元，其中用于防洪建设的投资1607 亿元，占同期中央水利基建总投资的67%。至2005年底，全国累计建成江河堤防27.75 万km，其中达标堤防9.5 万km，保护人口5.4亿人，保护耕地6.6 亿亩。建成各类水库851 万座，总库容达5624亿m3，防洪库容近1000亿m3。当前大江大河主要河段已基本具备了防御1950 年以来最大洪水的能力。

但经济社会的快速发展使得洪水风险不断提高，对防洪的要求越来越高，而防洪建设相对滞后，目前我国对大洪水和特大洪水的防御能力仍然较低。据统计，在我国七大江河约41 万km2的重点防洪保护区内，现状防洪标准低于20 年一遇的面积约占39.5%，标准为20～50年一遇的约占36.7%，50～100年一遇的约占19.3%，超过100年一遇的只有4.5%。若各流域发生历史上曾出现的流域性典型大洪水，仍将有约31.3 万km2的面积会受到不同程度的淹没。

目前七大江河重点防洪保护区仍存在较大的洪灾风险，在约41 万km2的重点保护区中，约有26.2%的保护区面积为高度风险区，中度风险区面积约占保护区面积的48.1%，只有25.7%的保护区面积为低度风险区（其中仅有4.5%防洪保护区防洪标准达到100年一遇以上）。说明我国总体防洪形势不容乐观。(www.xing528.com)

2.七大江河防洪能力

目前，长江初步形成了由水库、堤防、蓄滞洪区组成的防洪工程体系，特别是长江中下游3900 多km干流堤防已基本达到了规划的防洪标准，防洪能力明显增强。依靠堤防工程并合理使用分蓄洪区，荆江河段可防御40 年一遇的洪水，城陵矶、武汉、湖口附近区可防御1954年型洪水（最大30d洪峰流量约为200年一遇）。三峡工程发挥作用后，配合使用蓄滞洪区，荆江河段防洪标准超过100年一遇，城陵矶、武汉、湖口等河段可防御超过1954年量级的洪水。

1949 年以来，黄河中下游堤防经过4 次大规模的加高加固，修建了三门峡、陆浑、故县、小浪底等四座水库，开辟了东平湖等蓄滞洪区，形成了“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系，防洪能力大大提高。在不考虑水库拦蓄及分滞洪区运用的情况下，堤防的防洪标准约10～20 年一遇；堤防、水库联合运用的防洪标准接近100年一遇；堤防、水库、东平湖滞洪区联合运用可防御花园口站22000m3／s 的洪水，重现期超过100年一遇。

淮河主要河段在不运用行蓄滞洪区的情况下，防洪标准现状为5～10年一遇；运用行蓄滞洪区后，防洪标准为50年一遇；运用临淮岗洪水控制工程后，防洪标准可达到100年一遇。

海河流域的永定河不运用小清河蓄滞洪区，主要河段防洪标准为50 年一遇；运用蓄滞洪区，可以防御100年一遇洪水。天津市区达到200年一遇防洪标准。从总体上讲，海河流域北系河流具备了防御1939 年型洪水能力，南系河流主要河段基本具备了防御1963 年型洪水能力。

松花江、辽河、珠江、太湖流域也基本具备了防御1949 年以来最大洪水的能力。

3.中小河流的防洪能力

我国江河众多，河流总长度达43 万km，是世界上河流最多的国家之一，其中长度在1000km以上的河流就有20多条。流域面积在100km2以上的河流有5 万多条，1000km2以上的河流有1500多条。中小河流一般河道比降大，洪水具有突发性、多发性和破坏性强的特点。我国约有70%的中小河流经常发生洪水灾害，往往造成大量的人员伤亡和财产损失。

中华人民共和国成立初期，中小河流几乎没有治理，来水即成灾。近50 年来，各地在中小河流陆续兴建了一些堤防，但除城市堤防外，大部分堤防标准较低。据评价，80%的中小河流防洪标准为5～10 年一遇，少量中小河流达到10～20 年一遇，中小河流城市段的防洪标准相对高一些，大部分达到了20～50年一遇的防洪标准。

4.沿海重点地区防风暴潮能力

1949年以前，沿海地区几乎没有开展系统的防台风工作，海堤数量少，除钱塘江海塘工程比较完整，标准较高外，其余的海堤残破不全，标准很低。

1949年以来，沿海地区大力加强海堤建设，防御台风暴潮的能力不断增强。我国重点海堤的设计标准一般为防御50年一遇高潮位加12级台风。目前我国海堤总长度已达13718km，已建成达标海堤6906km，保护人口5831 万人，保护耕地5492 万亩，保护区内国内生产总值1.32万亿元。其中全国重点海堤8367km，已有5246km达标，占重点海堤总长的62.7%。

近几年在我国登陆台风的风力、降雨强度、影响范围和持续时间等项指标都是1949 年以来少见的，由于海堤标准和综合防御能力不断提高，通过采取及时有效的措施，大大减少了人员伤亡。目前，我国防御台风灾害的综合能力有了根本性的提高，沿海重点地区已经基本具备防御12级台风的能力。

5.城市防洪能力

我国城市市区非农业人口超过200 万以上的城市目前防洪标准一般为100～500年一遇，其中北京、上海主城区可达500 年一遇，重庆、哈尔滨、南京、西安、成都、长春、大连等城市的防洪能力尚不足100 年一遇；全国尚有近40%的城市防洪能力不足20年一遇，地级以上城市中尚有近80%的城市未达到规划确定的防洪标准，其中，市区非农业人口超过100 万的城市约有79%未达到规划确定的标准，市区非农业人口在50万～100万的城市约有81%未达到规划确定的标准。因此，总体上城市防洪能力仍然偏低。随着城市化进程加快，原有城镇规模扩大，新的中小城镇的兴建，其中大多数城镇在进行城市规划建设时没有充分考虑防洪要求，存在很大的洪水灾害风险。