国外水利投入政策与投入水平分析的研究成果

2.2.3.1　水利投入政策与机制

国外水利投资政策经历了一个逐渐演变的过程。在水资源开发前期，无论发达国家还是发展中国家，水利基本上以国家投资为主体。随着现代工程经济理论的建立和投资效益机制的完善，国外水利投资政策逐步转向国家、地方、受益团体和经营者参与的多元化投资机制，一些国家对多元化水利投资的分摊政策通过法律予以规定。针对不同性质（公益性、准公益性和经营性）的水利项目实行不同的投资回收政策：公益性项目由国家和地方政府投资，投资不予回收；准公益性项目由政府或经营者投资，投资部分回收；经营性项目可由国家或私营者经营，根据受益者负担的原则回收投资。

各国对水利项目公益性、准公益性和经营性的划分有所不同，因此各国在投资政策上体现出一定的差别。

1.防洪和水土保持

防洪和水土保持在各国均视为公益性事业，主要由各级政府投资，投资不要求回收。对中央防洪工程一般由中央或中央与地方政府共同投资，地方工程一般由地方政府投资。不同的国家，中央、地方分摊的投资比例不同。美国联邦防洪工程以联邦投资为主，1986 年以前完全由联邦承担，非联邦（州和地方政府）承担的比例在1986年以后为25%，1996 年以后提高到35%。日本的中央防洪工程大部分由中央投资，受益部门承担极少，不足部分由地方政府承担。此外，日本通过制定连续的治水计划保证所需资金的投入，即使是在1960年以后没有再发生大洪水的情况下，计划也没有中断。印度防洪工程完全由中央和地方政府承担。

2.灌溉

在灌溉工程投资政策上，各国有所差异。日本和印度将灌溉作为公益性的事业，工程建设投资和更新改造资金主要由中央和地方政府投资，不要求回收建设投资，受益人仅负担一小部分。日本灌溉工程的运行维护费也由政府负担大部分，而印度要求回收运行维护费。美国和巴西将联邦灌溉工程看做准公益性事业，联邦灌溉工程由政府负责投资，但要求偿还投资和运行维护费用，投资利息则由政府补贴。法国灌溉工程偏向于经营性，现在基本上谁受益谁投资，国家对大型工程有一部分的投入。

3.供水

日本、巴西和印度将供水作为准公益事业。日本的城市生活供水和工业供水，水费都低于成本，国家对亏损进行补贴。日本的供水工程投资主要来自国家贷款、国家补助和自有资金。巴西绝大多数州（只有一个州除外）的城市和工业供水不需要缴纳水利工程取水费，只回收供水公司的运行维护费和部分投资，投资来源多元化。印度城市生活供水需要政府大量补贴，而工业用水水费因要从支持工业发展的角度考虑，也不足以回收全部投资。美国将联邦供水工程作为经营性事业，联邦供水工程资金主要来自政府投资、债券和自有资金，政府投资和利息要求偿还。法国也将供水作为经营性事业，基本上是谁受益谁分担。

4.水力发电

水力发电完全是经营性的，资金来源多元化，主要包括政府投资、外资、债券和行业自有资金。投资和利息要通过电费偿还。

5.水质

日本将水质处理作为一种公益性事业，污水处理一般都由政府投资，而且也不需要偿还。美国将水质处理作为一种准公益性的事业，联邦水质项目的资金来源为各级政府的拨款、贷款及自有资金，联邦拨款部分不需要偿还。法国将水质处理作为经营性事业，污水处理费用通过征收污水费和“污染费”回收。

2.2.3.2　水利投入水平与结构

1940～1999 年间，美国联邦政府对水利的总投入占联邦政府财政支出的1.45%，占GDP的比重为0.29%。20世纪90 年代以前水利投入占GDP的比重在0.23%～0.32%之间，90年代以后比重开始下降（见表2.2）。

表2.2　美国联邦政府水利投入（1997年价格）

资料来源　联邦水利投入来自“FEDERALWATERPROJECTSCOSTS，UNITEDSTATESOFAMERICA”，政府支出和GDP值来自“HISTORICALTABLES，BUDGETOFTHE UNITEDSTATESGOVERNMENT”。(https://www.xing528.com)

美国水利投入水平与结构的变化具有明显的阶段特征。20 世纪70 年代以前是美国水利大规模建设时期，由于大规模水利基础设施的兴建，水利投入占GDP的比重一直保持在0.26%～0.3%之间；70年代水利投入占GDP的比重之所以较高，主要是因为水质、水环境保护方面的投入较多，占到水利总投资的43.3%，此前联邦对水质、水环境保护项目的投资非常少。1940～1969 年间，联邦水利投入中防洪占29.2%，航运占22.93%，水质、水环境保护占17.05%，发电占15.95%，灌溉占8.29%，供水占1.84% （对多目标工程，投资按不同的目标分摊计入到相应的领域中）。到70年代、80年代和90年代，联邦水质、水环境保护项目投资占联邦水利投入的比例分别达到43.3%、41.8%和37%。

20世纪90年代以后，由于大规模水利开发已基本完成，运行维护以水环境保护成为水利投资重点，水利投资规模有所缩小，同时由于美国国民财富总规模的不断扩大，水利投入在联邦政府支出和GDP中的比重都有所下降，20 世纪90 年代分别为0.65%和0.13%。

日本中央政府在1975～1999 年间对水利事业（治水、农田基础整治、污水与环境卫生）的总投入约为79.7 万亿日元，占同期政府总支出的5.64%，占同期GDP的比重为0.88%。不同时期中央政府水利事业支出占GDP的比重基本保持在0.8%～1.1%之间，占政府支出的比例保持在5.25%～6.9%之间（见表2.3）。20世纪80年代中期以前投入比重较大，主要是水利建设规模还较大。从投资结构方面来看，治水（防洪与水土保持）投资占水利事业投资的比重从40%降到32% （见图2.1），农田基础整治比重保持在30%左右，而污水与环境卫生却从29%上升到40%。

表2.3　日本中央政府水利事业投入

图2.1　日本中央政府水利投资结构

印度将灌溉放在极其重要的地位。1951～1978 年间印度政府（中央和地方）对灌溉和防洪的总投资分别为746 亿卢布和64.6 亿卢布，分别占同期政府总投资的9.65%和0.85%；1980～1997年间印度政府（中央和地方）对灌溉和防洪的总投资分别为6128.6 亿卢布和403.38亿卢布，分别占同期政府总投资的7.24%和0.48%。在1974年以前的经济发展计划期间，灌溉与防洪投入占政府总投资中的比例超过10%，最高达到23%。1974 年以后，投资比例虽有所降低，但仍保持在6.7%以上（见表2.4）。

表2.4　印度1951～1997年间政府（中央与地方之和）水利投资情况

续表

2.2.3.3　国外水利投入的启示与思考

从对国外水利投入水平的分析，我们可以得到以下几点启示：

（1）水利投入总体水平与国民经济发展规模、水利在国民经济中的地位、水资源开发利用的规模等诸多因素有关。从上述投资比例来看，多数国家水利投入绝对值基本上都随着经济发展而增加，由此也反映出水利与国民经济的关系密切。

（2）发达国家经济发展到一定水平，水利投入占国家总支出和GDP的比例趋于下降。在后工业化时期，产业结构发生很大调整，许多高产值新兴产业的发展使GDP值急速增加。因此，发达国家水利投入占国家总支出和GDP 的比例逐渐的减小，不能简单理解为水利地位的削弱。

（3）水利投入结构的变化说明：①发达国家在水资源开发时期，水利投资以工程建设投资为主，进入管理时期，工程投资比重减少，管理投资逐渐增加；②进入20世纪70年代后，对环境问题的关注，使水资源保护和水污染治理的投资不断增长，发达国家水环境投资比重增长尤为显著；③无论发达国家还是发展中国家，防洪投资在水利总投资中占有较大比重，反映了防洪减灾对经济社会发展的重要性和政府的重视。