项目采购管理经验与启示：详尽成果

（一） 对项目实施机构的采购管理水平有较高的要求

本项目采购需要了解国内和国际在项目所需货物、工程、非咨询服务和咨询服务领域等不同的采购政策，包括具体操作的方法和细则。由于国内和国际采购管理体系处于不同国情和发展阶段，因此采购理念和规则也不尽相同。

在采购理念上，世行采购是基于发达国家上百年的私有产权、民主法治和自由市场经济理念下的政府公共采购，注重在成熟的市场逻辑规则和信用体系下有关各方平等交易，以及市场经济下的价格信号。我国的招标采购，总体上仍处于社会主义初级阶段，具有国有经济、行政主导和计划经济向市场经济转型的特殊性。《中华人民共和国招标投标法》第六十七条规定：“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标，贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定。但违背中华人民共和国的社会公共利益的除外。”尽管国家在法律做出了特殊安排，但由于理念、政策和细则都有所不同，本项目仍面临国内政策和世行要求在一些具体操作上的冲突，需要项目实施机构具有丰富的采购实践经验以及更高的采购管理技巧。

例如国内配套法规《招标投标法实施条例》19条、27条、44条规定：

（1）通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标。

（2）一个招标项目只能有一个标底。标底必须保密。招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

（3）投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标。

而世行的采购理念和政策规定中没有“标底”和“投标限价”“拦标价”的概念，也不允许此类操作。世行认为不能仅仅因为投标价超出合同估算，或由借款人/项目实施机构根据投标报价的平均价而设定的某个价格范围而否决投标人的投标书。世行认为如果《招标公告》是合法发布的，价格也合理，即使只有一家投标人参与了投标，则该招标程序应被认为有效。上述问题的根本原因在于，世行认为在市场经济条件下，通过市场上公平竞争和竞标得出的价格，应该是最合理的价格，可以最优化配置招标人和投标人的社会资源。任何“标底”和“投标限价”“拦标价”，甚至在评标阶段某些不合理的综合打分方式，在某种意义上，都有可能是政府对市场价格乃至资源配置的扭曲。当然，这是针对成熟的私有产权、市场经济和完善法治下的理想行为。对于中国而言，目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段，生产资料公有制包括国有经济仍占主体地位，同时确实存在着“市场失灵”“法治不健全”“政企不分”部分市场主体信用缺失现象，所以并不能完全照搬这套理念，更需要与中国国情结合，需要更好的统筹解决方案。本项目由于在技术领域的创新性，有较多采购合同就曾面临少于3个投标人情况，项目在采购中都是及时向世行报告，并及时获得世行关于后续采购活动的明确批复，从而获得国内审计监管等机构的充分理解。

在咨询服务采购方面，世行认为咨询服务属于无形的知识和技能，主要承载在公司专家个人的大脑中，因此非常注重公司尤其是专家的资历和经验。根据智力产出的可测量性，咨询服务合同大都采取基于专家时间投入来编制预算和执行合同。当然，有些可以明确测量产出和边界条件的勘测、检测等咨询服务，也可以采用总额合同。国内针对咨询服务采购，更多还是关注公司、而不是专家个人为市场主体，采用具有计划经济色彩的“定额”或下浮系数等计费方式，更多采取较为简单的总价合同。本项目咨询合同的谈判过程，其实早在建议书评审阶段的书面澄清就开始重视履约条件、产出成果和支付里程碑条件。项目合同谈判还包括重视符合实际的新冠肺炎疫情防控的合同额外投入和成本。总体上，云南多年的外资环境项目积累了较多国内外专家资源和市场供给能力，因此在高质量选择咨询服务公司和个人专家选聘方面比较成功，尽管本项目创新性和挑战性很大，通过高水平专家协助，圆满完成了本项目。

随着我国市场经济改革持续深化，市场经济制度和国家现代治理体系都日益成熟和开放，包括公共采购领域与国际采购规则接轨、加入全球政府采购协议等因素都促使中国的采购管理吸收和借鉴更多国际成熟经验，同时世行“物有作值”“国别采购”等采购理念也在不断变革，一定程度上承认发展中国家市场不同阶段和国别实践，以更好推进项目执行。相信在不久的未来，随着中国的快速发展，国内外的采购管理上会互相借鉴、更加趋同。尤其是今后的国内政府采购体系，在加入全球政府采购协议后，可能会面临扩大开放、增加进口，面临更多的境外供应商的挑战。本项目利用世行赠款采购的实践和经验，对促进生态环境行业的公共采购领域改革开放具有一定的示范和借鉴意义。

（二）本项目的特殊采购实践丰富了世行采购管理规则的运用与延伸

本项目作为国内首个生活垃圾综合环境管理示范项目，包括了大量创新性的项目内容。主要采购内容涉及政府跨部门监管能力提升和垃圾焚烧企业设备技术改造两大领域，采购标的包括大量的IT信息化系统、工业控制系统和复杂的项目管理、能力建设和知识类服务产品，是一个跨地区、跨部门、跨行业的综合项目，具有很强的创新性和特殊性。项目在采购执行中面临两大挑战：

（1）项目需要协调省级环境行业主管部门和市级城市综合管理部门对垃圾焚烧行业的管理职能，并通过满足他们不同的监管需求，提高政府跨部门的行业监管水平。不同采购主体的需求差异较大，技术方案和采购标的物需要综合考量各个采购主体多维度的需求，并满足项目目标的相关性，对项目办的实施管理水平有较高的要求，需要大量充分的调研、沟通和各种方案比选工作。

（2）项目涉及的垃圾焚烧发电行业属于典型工业生产性行业，具有工业化生产和采购实践操作的特殊性。

工业企业采购与基础设施部门工程招标、政府采购等利用公共资金的采购行为有所不同，主要表现部分企业属于民营或混合所有制企业，配套采购资金来源并非公共国有资金，存在长期供应商库、稳定的上下游供应链、价值链体系；同时，该行业企业往往在集团内部存在运营、制造和贸易服务等多个板块竞争和互补关系；最后，采购中涉及采购周期和生产工艺边界条件受限、大量工业知识产权和专有工艺技术，存在长期上下游供应链采购管理、供应商有限竞争以及潜在的利益冲突，涉及较多设计采购施工工程总承包（EPC）交钥匙采购等特点。

因此，国内其他世行项目适用的财政部与世行共同颁布的标准土建、设备招标文件模板在本项目中存在一定难度，垃圾焚烧厂技改的服务和设备的采购与国内现有的招投标法、政府采购法、甚至世行采购指南很多原则和规定都存在潜在的兼容和冲突问题。例如针对单一来源采购，世行采购指南对此有部分原则性规定，但为避免监管上的道德风险，单一来源的采购合同世行管理上仍有严格的限制，通常需要长时间的论证、高层审批和严谨市场调查。尽管世行充分考虑到了上述不利于采用竞争方式的因素，同意本项目大批小额合同采用了单一来源的方式，但是也有极个别合同在反复论证和市场调查环节耗时较长，导致工厂因为生产周期和时效原因不得不放弃了采购。因此，项目实施单位和工业企业今后可以尝试投入更多的资源，考虑若干市场调查咨询服务合同和采取路演方式获得足够的市场信息，论证本项目大量采购的工业自动化控制系统、软硬件集成系统、工业传感器和特殊工艺设备等存在的知识产权、工业连续生产窗口期或特殊工艺问题，解决采购面临的单一来源、竞争性不足等论证难题。(www.xing528.com)

案例

某工厂现有系统稳定运行多年、表现良好，且运营维护和操作有关人员都很熟悉该系统。在项目实施中为提升系统自动化管理程度，减排增效，需要进行系统升级改造。但限于有关采购规则或对有限竞争的监管要求，无法与原系统供应商直接洽谈升级合约，而按正常采购招标流程，只能选择更换新系统。但更换系统存在以下困难：

（1）技术原因。原系统数据、未知通讯规约和特殊历史数据无法迁移（导致数据丢失或废弃）；其次，可能涉及原系统微机保护、高压等综合保护装置，以及很多未知其他系统的数据接口问题；各种输入输出模块硬件和开孔尺寸，安装底座、机柜和开关基础，难以互换和兼容，可能需要经过重新设计、安装和调试，才有可能更换；可能需要很多潜在相关仪器、设备和系统厂家工程师到厂配合调试（软件），有很多未知因素和不确定性，存在兼容和误报的高风险，达到长期稳定运行状态，需要投入大量的时间、沟通等交易和时间沉淀成本。在工厂庞大生产系统架构下，任何不兼容的风险，都会造成系统瘫痪、保护装置报警或误操作等，其潜在生产事故、稳定运营威胁和风险是工厂无法承受的。

（2）成本问题。一般来说，市场上采购全新的一套系统价格都比旧系统升级价格更高，通过实际市场询价结果和以往类似项目经验显示，二者价格成本可能相差1倍以上。安装、调试和长期运行维护的隐形成本，包括重新适应的工艺、调试和试运行，操作人员重新培训，本身就存在大量隐形成本和巨大的机会成本。据测算，新建一套系统的工期至少为60d，施工期间机组全停，按每天上网电量30万kWh，售电价格为0.65元/kWh估算，造成的经济损失约为60×30万kWh×0.65＝1170万元。如果升级改造，停炉周期为15d，7d为计划性维护停炉停机，8d为配合升级改造停炉停机，按每天上网电量30万kWh，售电价格为0.65元/kWh估算，造成的经济损失约为8×30万kWh×0.65＝156万元。二者价格相差10倍。

（3）间接社会成本和风险。重新更换采购系统的方案，导致停炉时间远远超过我厂计划性设备维护的时间（一般为7d），施工期间社会垃圾无法收集进厂，且没有其他应急处理措施，将对工厂覆盖范围的几十万居民生活和环境造成严重影响。

（4）监管的法规政策风险。重新更换采购新系统的方案，有可能违反国家法律和标准的要求。根据《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》CJJ/T 212-2015的要求，全年运行时间必须达8000h以上，重新更换导致工厂停炉60d，导致无法满足该标准的要求。

因此，工业企业采购涉及的上述问题和风险，难以衡量，即使被世行、政府部门等公共采购领域的监管部门充分理解，也苦于难以突破一些既定的规则框架体系。

因此，本项目在执行过程中开展了广泛且实用的市场调查和论证分析。通过更深入地做好预案，付出更多的努力，想更多的办法，包括反复的沟通、多次的咨询、不懈的争取各方理解。例如反复开会论证赠款资金合同采购的边界和范围，不同采购主体的核心关切，包括精心设计合同货物、咨询和信息化打包的多个组合方案，科学筹划不同采购主体衔接内资和外资采购，有些难以满足世行采购的合同义务和方案，尽可能采用国内配套资金采购，有些难以满足工厂要求的合同义务和方案，尽可能由项目办承担采购主体责任和义务。例如，为了能协调各个数据接口单位及时提供系统接口，项目办勇于担当，报世行同意以政府项目办名义与不同企业签署了十多个小额的单一来源合同，虽然大大增加了项目办的工作量，但有力促进了系统集成单位的成功交付履约。同时，项目高度重视货物采购的技术参数和要求，合同执行前的谈判过程，包括合同保函及和支付条件的选择等，最终圆满完成了项目目标框架中的所有采购任务，在现有框架内通过发挥主观能动性找到了可行解决方法。

目前国内采购法规，甚至世行采购指南也多侧重于非生产性、非工业行业工程类的设备和服务采购，缺乏工业企业包括信息化升级改造等创新采购的实践，因此，本项目在信息化和专有工艺类设备和服务的合同采购实践，以及企业运用采购管理的实践和理念，未来对国内政府和世行推行的采购战略、采购需求分析和监管改进都有一定的参考意义。

（三）提升了示范企业的境内外采购（供应链）管理水平和国际化管理水平

一个企业采购管理能力的提升在一定程度上取决于企业标准化、制度化和信息化等基础管理工作的水平，尤其关键采购团队的采购能力。例如参与本项目的示范企业信息化基础管理和采购的水平，决定了整个合同从采购需求制定、招标采购和合同管理的效果和水平。以垃圾焚烧厂破碎系统、分布式控制系统（DCS）采购为例，通常标的物需要在焚烧厂停炉检修期间很短的时间内快速交付并验收。项目实施过程中这些信息化供应链系统的采购管理实践，明显促进了参与企业及有关团队的生产管理和风险控制水平提升，也在一定程度启发了世行采购管理面向信息化未来的思考。

本项目采购实践中引入了完善的国际采购理念和制度，对国内企业有一定借鉴意义。例如项目国际化的采购文件需要综合考虑合同、财务、环境和社会，以及反腐败等基础因素，协助企业树立正确的采购管理理念，以及环境、公众参与、申述机制和社会性别等具体行动计划，这种综合系统的采购管理体系和理念，一定程度上改变了企业单一僵化的生产供应链国内采购思维，提高重要设备和原材料供应链国际化、多样化、绿色低碳采购水平等，增加了企业供应链的韧性、包容性和弹性，对国内企业和专业团队提升采购综合管理水平和培养国际化理念有较好的促进作用。

最后需要指出的是，项目的跨文化采购沟通管理至关重要。在项目执行过程中，相关采购部门和采购团队熟悉了国内招标采购、世行赠（贷）款项目管理与采购的异同。云南项目办及有关采购团队具有较强的沟通和服务意识，核心采购人员保持了稳定，不同团队工作微信群随时沟通服务，尽可能发挥专家咨询顾问的沟通协调作用，认真解决和协调各个利益相关者的诉求。甚至在每次世行检查团期间，也尽量邀请有关各方，包括中标的基层供货商参会，倾听基层各方意见、加强各方沟通、达成合同交付的共识。这种“自上而下”和“自下而上”采购沟通和管理方式证明是非常有效的，确保了供货商、咨询单位履行合同、交付产品、保证质量，避免出现大的合同纠纷。

展望未来，为更好配合国内外采购管理和实践，采购计划项目的总结可以从项目策划时那一天开始，尝试贷赠款融资支持采购市场调查、参数需求分析、管理和评估等前沿后伸环节，并且开展专门的后评价、案例整理评估，采购管理实践能够总结升华为理论政策框架，继续增加相关可持续、快速可及的知识库、人才库和案例资源库的建设，进一步加强采购知识全过程记录、传播和能力积累传承。未来通过大数据、物联网、移动互联网、人工智能、区块链等数字化技术，以及全球政府电子采购和数字供应链的快速普及，会出现更多政府和私营部门从下游面向上游“数字化采购”，公共和私营部门采购管理实现数字化、网络化、智能化、生态化，实现采购中心成为社会价值创造中心的转变。世行赠（贷）款项目中的采购管理长期不懈的探索与实践，传统成熟的公共采购知识和企业数字化供应链采购将取得更多灵感融合，会在全球采购的“数字化”未来做出更多的贡献。