云南省排污许可管理现状：创新与探索

（一）云南省排污许可制度实施发展历程

云南省在1989年参加试点工作，组织全省10个城市开展水污染物排放许可证试点工作，并出台《云南省水污染排放许可证管理办法（试行）》，部分城市以主要河流为基础测算环境容量发放排污许可证。1992年开远市参加全国大气排污许可证及排污交易试点。

至今云南省排污许可证制度实施主要经历了四个阶段：

探索研究阶段（1989—2000年）：以排污许可证试点工作为抓手，研究云南省实施排污许可制度的有利条件和制约因素，建立实施排污许可证制度法律基础和理论基础。1997年修正的《云南省环境保护条例》第三十五条明确规定：实行排污许可证制度……排污单位必须严格按照排污许可证的规定排放污染物，禁止无证排放。

快速发展阶段（2001—2009年）：2001年国家排污许可证制度尚无相关法律依据，为了推进此项工作，原云南省环保局与云南省工商管理局共同发文实施排污许可证制度，在工商登记、年检过程中将排污企业持排污许可证和排污许可证年检作为前置，从省到各州市县级都统一实施，为排污许可证在全省实施推广打下了坚实的基础，并以此为固定污染源环境管理抓手，促进排污收费等工作。

改革提升阶段（2009—2016年）：2009年10月12日，原环境保护部在云南开展的“中英合作云南排污许可证管理示范项目”启动。云南省充分利用该项目研究成果，先行先试，对排污许可证格式、载明内容等进行改革。改进后排污许可证将排污单位排污状况和生产管理结合起来，以许可证为载体，涵盖排污单位产污排污全过程，掌握企业全面、准确、动态信息。

双轨并行阶段（2017年至2020年3月31日）：2017年5月，我省全面启动实施排污许可制度改革，省政府办公厅印发《云南省人民政府办公厅关于印发云南省控制污染物排放许可制实施计划的通知》（云政办发〔2017〕126号），提出我省排污许可制改革的时间表、路线图和优先序，明确“按照国家要求，结合我省实际，按行业分步实现对固定污染源的全覆盖。未纳入环境保护部《固定污染源排污许可分类管理名录》的行业，继续按照我省现行排污许可有关规定管理”。我省排污许可管理正式进入双轨并行阶段。

全面实行国家排污许可制阶段（2020年4月1日至今）：2020年3月30日，生态环境部发布《排污许可证申请与核发技术规范工业炉窑》等5项国家环境保护标准，至此，一个包含75个国家环境保护标准、覆盖所有固定污染源排污许可证的排污许可技术规范标准体系形成，有力支撑了《控制污染物排放许可制实施方案》提出的“到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作”目标任务。根据生态环境部办公厅《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》等文件，要求2020年要实现排污许可证“全覆盖”。2020年4月至今，我省不再核发云南省版排污许可证，全面实行国家排污许可制，并于2020年9月提前完成了我省固定污染源排污许可全覆盖工作。

（二）云南省排污许可管理主要做法

云南省排污许可制度实施的四个阶段主要做法分别如下：

快速发展阶段：2001年，根据《云南省环境保护条例》规定，原云南省环保局印发《关于实施排污许可证制度的通知》（云环控发〔2001〕572号）、《关于印发〈云南省排放污染物许可证管理办法（试行）〉的通知》（云环控发〔2001〕806号）及《云南省实施排污许可证制度技术指南（试行）》，在全省范围内实施排污许可证制度。明确“在生产及经营活动中排放污染物的法人、其他组织和个体工商户”均应申领排污许可证，持证排污。针对排污许可证形式、申请程序、基于污染物排放标准的排污量、行政管理程序、申领时段、许可内容调整、监测与监督、实施与强制执行等内容做出明确规定，建立并发展完善了云南省排污许可证制度法规政策体系和技术支撑体系。为切实推动排污许可证制度落到实处、取得实效，《云南省排放污染物许可证管理办法（试行）》首创排污许可与工商年检联动机制，排污许可证未通过年检，工商行政管理部门不得通过年检。(www.xing528.com)

改革提升阶段：2011—2015年以来，结合中英合作排污许可证管理示范项目成果经验，将生产区平面布置图（载明排污口、排气筒位置等信息）、环境管理计划（非正常排放、无组织废气的控制、异味控制、环境风险防范、厂内“跑、冒、滴、漏”等五个方面管控措施及改进计划）作为排污许可证要件之一。优化了副证载录信息，较之前增加了持证企业基本信息表、生产厂区中心地理坐标、排污口汇入地表水体坐标、排污口至所处流域终级水系（云南省六大水系）水力过程、排气筒坐标及几何参数、污染源监测要求、环境管理台账记录要求以及附录（针对不同企业实际情况提出的其他具体的环境管理要求）。

双轨并行阶段：在严格落实国家排污许可管理制度的同时，我省积极促进新老排污许可证衔接融合，在满足国家排污许可管理要求的基础上，将噪声、固废、非正常排放及控制措施、全厂“跑、冒、滴、漏”可能产生情况及控制措施以及突发环境事件管控等许可事项纳入国家统一编码的排污许可证进行管理。针对未纳入环境保护部《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》的行业，以及尚未到《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定时限的行业，继续按照我省现行排污许可有关规定管理。避免了在改革过渡期出现排污许可管理真空，确保我省排污许可管理制度不走回头路、少走弯路。

全面实行国家排污许可制阶段：截至2020年4月1日，固定污染源排污许可管理中，75个行业排污许可证申请与核发技术规范已全部发布并实施，所有纳入排污许可发证的排污单位均可根据对应行业的技术规范或总则要求进行排污许可证的申请与核发，纳入全国排污许可证管理范畴，至此云南省全面实行全国排污许可证制度，不再核发云南省版排污许可证。

（三）云南省排污许可管理成果经验

云南省近20年的排污许可管理经验表明，实施排污许可证制度一定要把这项制度作为提高环境管理水平、巩固达标排放、促进全面达标、落实污染物排放总量控制、改善环境质量的核心抓手，把这项制度作为工业污染防治的主线，将相关环境管理制度有机地结合起来，才能使这项制度真正发挥作用。

合理确定发证范围及控制因子。从排污许可管理实践经验来看，向所有企业事业单位都发放排污许可证无法实施有效管理，也无必要，应该遵循突出重点污染物、重点污染源的原则进行，把有限的环境管理财力、人力、物力用于解决主要的环境污染问题。涉及的污染控制因子应考虑现行的环境管理、监测、监理能力，在实施排污许可证制度中选择重点控制的污染物，并与环境质量挂钩。云南省选择的原则有六条：一是根据环境质量评价结果，主要超标或接近标准的污染物；二是国家要求实施总量控制的5种污染物（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、烟尘、氮氧化物）；三是主要高原湖泊流域及主要水源保护区的主要特征污染物，如：磷；四是排污单位的行业特征污染物；五是根据排放标准，计算区域内每种污染物的等标污染负荷，占80%以上污染负荷的污染物作为重点控制的污染物；六是其他根据当地环境问题所需要控制的污染物。

实施部门联动。推行排污许可证制度应落实环保部门统一监督管理、有关部门分工合作的工作机制，充分发挥有关部门在环境保护方面的职能。云南省建立了环保、工商部门联动制度，环保部门从每年12月1日开始对持证单位进行年检，省工商局也要求各地工商管理部门根据环保部门提供的名单，在工商营业执照年检过程中，配合各级环保部门对纳入实施排污许可证管理的企业进行把关；对纳入排污许可证发证范围而未取得排污许可证的企业和未通过排污许可证年检的企业，暂不予通过年检。云南省人民政府颁布的《云南省建设项目环境保护管理规定》要求：“建设项目需要配套建设的环保设施属于排污许可证管理范围的，应当经验收合格并领取排污许可证后，该建设项目方可投入生产或者使用。”对于国家规定列入环境影响报告书编制范围的生产性新建项目，未获得临时排污许可证的，工商部门不予登记注册。新建项目的正式排污许可证在项目完工试运行时由企业根据实际监测结果提出申请，由环保部门核定批准后颁发。这些规定的执行，使云南省实现了排污许可证的环保与工商部门联动，提高了企业治理污染的积极性，也使得排污许可证制度得以顺利实施。

加强排污许可证后管理。加强排污许可证的证后管理是保证排污许可证制度真正发挥作用的关键环节之一。云南省主要采取了以下措施：一是加强对持证单位的环境监察、监测，原省环保局出台了排污许可证环境监察、监测有关规定。环境监察、监测部门把排污许可证监察、监测作为一项重点工作。二是对持证单位经常进行监督检查，各级环境监察部门年初制定监察计划，对所有持证单位进行定期和不定期的检查。《云南省排污许可证管理办法（试行）》要求所有持证单位每年由有资质的环境监测部门进行1～2次监测。三是确定排污许可证年检制度和环保、工商部门联动制度，在排污许可证年检中主要查看各级环境监察、监测部门的环境监察记录和环境监测报告，若存在不符合排污许可证要求的行为要求限期整改，经限期整改仍达不到要求则不予通过年检。

强化与相关制度衔接。云南省高度重视排污许可证制度与其他相关环境管理制度的衔接，与环境影响评价和“三同时”制度进行了衔接，建设项目投入试生产前，根据环评批复的排污量核发临时排污许可证，建设项目竣工环境保护验收、投入正式生产前，根据验收批复，若达标且达到总量要求，换发排污许可证。与限期治理制度进行了衔接，达不到环保要求的单位核发临时排污许可证，同时下达限期整改通知书，若有必要则上报政府下达限期治理通知书。与排污收费制度进行了初步衔接，将按时交纳排污费作为核发许可证和年检的一个必要条件。与总量控制进行了初步衔接，根据排放标准、环境质量要求、企业生产及环保设施运行情况，在不超标的前提下，通过排污许可证将区域总量分解下达到企业，并通过相应的证后管理办法来落实总量控制任务。