中国生活垃圾区域统筹发展的背景与趋势

（一）生活垃圾区域统筹提出的背景

我国在生活垃圾处理处置设施建设和管理上一般采取属地管理的原则，设施服务范围主要依据行政区的划分范围确定。带来的问题包括：① 垃圾处理供需失衡。受行政边界影响，导致一些小型垃圾处理设施重复建设，同时也有一些大城市受土地限制，垃圾无法得到有效的无害化处理。② 增加了监管难度和环境污染风险。人口密度高的部分城市行政边界内过量的垃圾造成设备超负荷运行，而行政边界外的小处理设施增多，增加了监管难度和污染风险。③ 造成效率效益的浪费。处理处置设施不能集中规范的建设，造成初期投入资金多、能源利用效率降低。

垃圾跨越行政区域进行处理可减少散落建设的小型垃圾处理设施个数，集中、规范的管理垃圾处理设施，能够解决初级投资高、环境污染风险大和资源能源利用效率低等问题，实现区域内生活垃圾收运和处理设施资源配置的最优化。因此，我国《十三五全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》等规划政策中均明确提出鼓励共享共建的区域统筹战略。在修订的《固体废物污染环境防治法》中也鼓励有条件的地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享。

（二）我国生活垃圾区域统筹现状及发展趋势

生活垃圾区域统筹主要有三个层次：第一个层次是市县域范围内的城乡统筹，指同一市县辖区范围内城区和农村生活垃圾统筹管理的模式，对象主要为市县域范围内的城镇和农村全域。第二个层次是同一地级市下辖的市、县之间统筹的市县级市域统筹模式。第三个层次是覆盖多个城市群的跨行政区域统筹，是指隶属不同省、地级市的市、县之间统筹生活垃圾管理的模式。(www.xing528.com)

第一个层次的城乡统筹，由于市县一级具有行政体制、政策、财政等方面的管制权利，生活垃圾城乡统筹行政管理难度低，财务支付统一，项目建设基本不会带来额外的阻力，便于实施，我国相关模式已发展得较为成熟，成功案例较多。但其适用于区域面积较小、垃圾产生量较小的中小型城市，随着我国经济水平和生活垃圾产生量的提高，处理设施选址难度增加，仅仅采用城乡统筹模式将难以满足大城市和特大城市对于垃圾处理的需求。

第二个层次的市县级区域统筹，特点是行政管理难度相对较低，区域统筹范围内各县市在地级市的统筹下便于协调，项目所在地公众阻力相对较小，处理设施具备一定的规模效应，设施数量降低便于监管，在国内外有部分成功的案例。由于同一地级市下辖县市可能共同存在垃圾处理能力可持续性不足等问题，且从行政管理的角度上可行性较高，市域内区域统筹模式将会是我国未来生活垃圾区域统筹的主要模式。

第三个层次的跨行政区域统筹，统筹范围内的城市群彼此之间在行政管理上基本完全独立，实施难度较大，目前国内仅有江苏如皋垃圾焚烧发电厂通过多地政府和企业合作，打破了行政区域限制的瓶颈。此外我国跨区域统筹模式目前尚无远距离统筹的案例。我国部分城市生活垃圾处理设施缺口较大，区域统筹意愿强烈，仅由于管理体制、政策标准、公众意愿等方面的原因，导致跨行政区的区域统筹生活垃圾处理难以开展。

总体而言，随着我国社会经济的不断发展及生态文明思想的不断深入，面对我国城乡、地区之间经济社会发展不平衡的现实以及生活垃圾处理能力的区域供需失衡和结构性短板问题，建立跨区域生活垃圾区域统筹模式势在必行。就我国目前情况来看，市域内区域统筹模式将会是我国未来生活垃圾区域统筹可能采用的主要模式，跨行政区域统筹将被逐渐探索和逐步发展。