中国具备推广PPP的能力，PPP实施过程中可能涉及政府改革，加之政企不分，行政干预，政府与社会资本之间的合作缺乏立法基础，监管矛盾，PPP带来的权利和责任转移，以及世界政治经济和社会环境的不稳定性等多重因素叠加，使PPP在中国特色下推广不仅任重道远，同时也面临较大挑战。
（1）法律法规方面。
国家法律层面。目前无PPP模式国家法律层面的立法文件、缺乏PPP上位法。法律政策文件较为分散，主要散见于部门规章、国务院规范性文件、部门规范性文件中，缺乏顶层设计、全国统一、规范的法律文本，未建立保障社会资本收回投资成本及获取合理收益的法制环境，以部门规章为依据，难以克服规章变更带来的风险，困扰中国PPP项目若干法律难点未得到解决。
项目操作层面。多采取传统管理，缺乏跨部门的PPP协调、统筹和管理机构。PPP操作依据多为部门规章和规范性文件，政策缺乏一致性，存在不同操作规定，与PPP密切相关领域缺乏匹配性操作依据。社会资本进入PPP面临诸多法律保障不完善问题，PPP项目风险分担与利益共享不清晰，PPP项目系列合同不规范，对政府和社会资本双方既是约束，又是保护的信息公开不全面，PPP建设和运营监管和绩效管理不明晰等，可能出现评估失误、决策错误。
法律法规是实施PPP模式的法律依据，能否制定既能完善顶层设计、又能贯穿项目全周期，并为PPP模式发展提供必要空间的PPP法律，既是摆在相关立法部门的重大课题，又是PPP能否在中国发展的关键。
（2）政府公共部门方面。
我国政府公共部门处于PPP项目的主导和权威地位。物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式的关键。现阶段物有所值以定性评价为主，定量评价还不精准。如果地方政府项目前期工作论证深度不够，项目可行性论证不科学，盲目选择采取PPP模式，在项目实施过程中将出现诸多问题，不能体现PPP模式的优势。
PPP项目合作周期较长，不确定因素较多。政府在合作过程中可能存在违约行为。PPP带来的政府职能转变认识不足，PPP实操中缺乏平等合作意识，政府在PPP合同执行的诚信度亟须提升。须从项目出发有序推进，持续改进，就事论事公平解决问题，避免打击社会资本参与PPP的热情。
PPP项目运作周期长、落地慢、融资难。PPP重要功能是进行市场化融资，项目落地的关键是融资。PPP模式下政府方更注重财政、投资方面的管理而忽视应承担的责任，政府盲目利用PPP项目融资功能满足政府稳增长的需求，将导致政府责任缺失、角色缺位和错位，危害公共利益的潜在风险，项目风险积累多，可能出现政府性债务风险，使PPP项目举步维艰产生挤出效应，严重影响PPP项目实施和推广。
各政府部门对PPP的实操专业性理论知识和技能参差不齐，参与PPP项目的部门之间配合不默契，负责PPP项目的公务人员不专业且经常变动，选择咨询机构对相关经验不够重视。运作程序透明度不够，运作人员不专业，招投标管理不规范，商务条件设计不合理，误导社会舆论和公众。
PPP模式在不少公共事业领域还处于探索期，PPP项目泛化产生了一定的挤出效应。政府向社会资本购买服务范围模糊，项目实施机构设置社会资本采购要求不精准，为项目后续组织和实施埋下隐患，运营多重不确定因素，绩效监控不到位，绩效评价差异化，政府方监管不严，市场准入不规范，政府方监管人员职能职责不清晰，政府和社会资本的监管界限模糊等因素，可能使地方政府为PPP项目付出超过传统项目的代价。
（3）社会资本方面。(www.xing528.com)
中国政府在基础设施建设方面占有主导地位，公共事业服务基本依靠政府完成投资建设，PPP模式为企业进入公共服务领域提供了条件。国有企业具备投资、建设、运营等综合能力的绝对优势地位，中国民营企业的生存周期普遍较短，相比于国有企业民营企业承受长期投资的能力较弱。PPP项目企业方必须具有较高信誉度、融资能力和技术条件等，民营资本融资进入PPP项目存在隐性门槛。市场壁垒导致国有企业参与较多，民营资本参与相对较少，国有资本占比较高，民营资本占比较低，投资风险集中在国有企业，间接增加了政府债务压力。收益率不足的PPP项目对民间资本的吸引力不足，收益率较好的项目又是政府稀缺资源，民营资本难以获得并参与项目。目前，PPP项目多集中在经济较发达省份，欠发达地区PPP项目难以吸引社会资本。多重不确定因素叠加造成社会资本对PPP项目参与性不高。
PPP模式比传统模式审批流程繁琐。PPP项目审批涉及多个政府机构，不确定因素多，不同地区、不同政府部门和工作人员对项目审批认知不同，为了确保PPP项目入库，需要耗费更多精力，交易成本较高，大大降低了项目的运作效率。此外项目合作关系的长期性，政策、政治、经济的不确定等因素，使PPP合同具有不完整性不规范性，契约不完整会导致交易成本提升，影响项目效益。PPP项目合同的长期性、不完全属性，以及社会资本多重建设轻运营、项目周期长、项目融资困难、对项目运营缺乏经验等多重不确定因素造成社会资本中标后反悔，不进行确认谈判、谈判分歧较大，不签订PPP项目合同，严重影响了PPP项目的落地建设。
PPP模式下政府方占有主导地位，政府方会强调社会资本的责任义务，社会资本方处于弱势。社会资本方一般不能自主实现经营权利的管理和控制，需要依赖政府财政支持方可获得产出效益，一旦发生政府方违约，很容易发生资金链断裂，导致社会资本陷入窘境，借助政治手段替代经济合同的运作模式，严重违背市场经济规律。
（4）监管问题。
目前PPP项目监管体系尚不完善。PPP项目各环节涉及的利益主体众多，监管分散多个行政部门，职责不清，边界把握不清晰，可能导致多头管理，社会资本诉求和协调机制缺失，社会资本方难以通过有效的沟通机制向政府方传达。
地方政府普遍重视PPP项目识别、准备和采购阶段监管，视前期轻视后期，忽视项目建设、运营以及移交的监管。项目建设、运营监管标准缺失，绩效监控缺失，绩效考核标准缺失，缺少科学、客观、合理的考核标准和评价监督体系。PPP项目缺乏专业人才与项目实施经验，项目前期可借助第三方机构技术支撑实现有效监管，项目建设期和运营期监管，由于监管机制、体制、标准体系等缺失，专业技术人员匮乏，可能造成监管无力，或无效监管，不能发挥监管的作用。
（5）契约精神。
PPP项目三个重要特征伙伴关系、利益关系、风险分担，伙伴关系是核心。契约精神拉丁文原义为交易，一种契约自由的理念。特指商品经济社会派生的一种自由、平等、守信的契约关系，是各方在自由平等基础上的守信精神。
PPP项目政府与社会资本需要有数十年的合作，在政府与社会资本组成的共同体中，政府处于强势主导地位，社会资本处于相对弱小从属的地位。政企双方存在天然的不平等关系，政府方必须营造政策环境，双方要树立契约精神，就需要严格契约规则，用契约规定双方的权利与义务，尽量缩小双方地位的差距，使双方能以相对对等地位进行公平交易。建立利益与风险分担机制，双方共同信守契约，政府不能滥用权力，社会资本严格履行责任。
（6）第三方服务机构。
PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、不确定风险因素多、可借鉴经验不多等特点，借助第三方服务机构为PPP生命周期中决策咨询、审核复核、论证鉴证、建言建议、监督评价等方面提供技术咨询服务，推进PPP全生命周期的规范操作，提高PPP项目的产出和绩效。目前第三方服务机构专业性和业务水平参差不齐，缺乏PPP管理政策和专业性知识，专业咨询与服务人员实操经验不足，特别缺乏既有一定的理论基础，又懂市场、政策、法律等方面的复合型人才。
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