国内PPP模式发展历程与现状

2.6.4.1　PPP 模式国内发展历程

人们普遍认为PPP起源于欧洲，只是最近几年才被引进中国，事实并非如此。在生活中公私合作在我国很早就存在，只是没有总结并形成理论而已。追溯到1906年6月开工的我国内陆最南端的民营铁路新宁铁路，起于广东省斗山之北街，全长109千米，支线28.5千米，光绪皇帝于1906年正月二十二日签字批准立项，由华侨新宁县人陈宜禧集资兴办，分三段施工，1913年竣工（中国铁道网）。

PPP在我国经历了漫长的发展过程，从最开始为吸引外资时照抄照搬外国实践经验，到开拓创新逐步探索适应中国国情的模式，PPP完成了各个阶段的形态转变，走出了一条中国特色PPP的发展之路。我国真正实施PPP是以党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域。PPP作为传统交付方式的一种补充，在能够更好地实现物有所值的情况下才能使用，PPP项目在公共投资中仅占很小份额。PPP模式在我国国内以及“一带一路”沿线国家具有广泛的发展前景。

从时间维度和发展历程，中国PPP发展历程分为以下四个阶段：

（1）1984年至1994年——探索阶段。

1978年中国改革开放后，国家急需吸引和利用外资推动经济建设，许多国外资本进入我国经济建设各个领域。外国资本尝试性参与公共基础设施领域的投资建设，外商直接投资（FDI）成为中国基础设施建设的主要资金来源，为BOT模式引入创造了条件，1992年十四大提出建设社会主义市场经济体制，开启了投融资体制改革，开始探索BOT模式。项目涉及电厂、水厂、酒店等项目。

广州沙角B电厂建设是此阶段的典型项目，也是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目，项目总投资40亿港元，1985年7月电厂正式开工，1987年4月并网发电，项目采用BOT模式，香港合力电力（中国）有限公司获得10年特许经营权，1999年8月正式移交深能集团，为中国第一个BOT项目，具有标志意义。

此阶段BOT模式被引入中国电厂等基础设施领域，我国没有相关的法律法规，项目随机，由投资人发起，为地方政府行为，通过谈判方式和政府达成一致，没有招标过程，项目审批时地方政府直接向中央汇报，经中央认可后地方政府才批准项目。

（2）1995年至2003年——试点阶段。

1993年国家计委开始研究投融资体制改革问题，其中包括BOT的可行性问题，1994年可视为中国PPP开元之年。1995年国家计委、电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号），首次由政府文件推动实施特许经营。这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，推出了广西来宾B电厂、成都自来水六厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂5个BOT比较典型的试点项目。民营资本实施的第一个BOT项目是福建泉州的刺桐大桥，期间建设部及各地建设行政主管部门在市政公用事业领域开始试水特许经营模式。1999年北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目，2003年合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目，法国威望迪集团以约20亿人民币的价格拍得浦东自来水厂50%的股权和50年的经营权，此外相继开展了北京国家体育馆（鸟巢）项目，南京长江二桥、杭州绕城高速公路等试点项目无论成功与否，虽未起到以点带面的推广示范效应，但对中国式PPP规范化、专业化及本土化进行了的全方位的尝试，探索并初步构建了适合中国国情的PPP项目操作模式，在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。

此阶段PPP模式运用主要在交通、能源、水务和垃圾处理等市政公用事业为主的项目，主要采取BOT模式。摸着石头过河，以吸引外商投资为主要目的的项目操作，在中国必然会遇到水土不服的困境，顶层设计难以推动，BOT立法因种种原因陷于停顿，项目难以完成，成功率不高，许多项目没有签约或执行中夭折。项目前期策划与招商阶段周期长、成本高、技术壁垒强，限制了PPP模式的推广运用。通过中国式PPP规范化、专业化尝试，促进了PPP项目本土化，为中国式PPP下一个阶段发展奠定了良好的基础。

（3）2004年至2013年——推广阶段。

2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。无论黑猫还是白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。因此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。

从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况可以理解。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映，亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面，中国式PPP仍以筹集社会资金为导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。项目中长期的发展、社会效益和经济收益，常常不是现任政府主管部门，甚至于投资人现任总经理的关注焦点。此情形之下，即便有外部的财务及法律顾问参与其中，他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积，导致各地PPP项目陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。

另一方面，“推广”阶段是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元化。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

2008年底国家推出四万亿刺激投资计划，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。国有企业尤其是央企得到银行大量授信，银行无条件提供贷款，公私双方前者甩包袱，后者占市场。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益PPP模式的核心要素被削弱甚至忽视，私人资本和外资被拒之门外，社会投资主体失去谈判资本，造成中后期反复，大量低价或非理性竞标，国资进民资退现象层出不穷，PPP投资建设环境遭到重创。

2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）明确指出：鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系。

此阶段PPP模式以筹集社会资金为导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个不成熟的市场，私人资本较广泛参与PPP项目，存在不专业缺乏经验，不重视项目中长期的发展、社会效益和经济收益。2008年底中国政府为应对金融危机推出的4万亿投资计划，对PPP项目造成重大冲击，挤出效应使很多PPP项目直接转为政府投资。同时国企以PPP模式参与基础设施建设并占据主导地位，政府与国企合作成为中国特色PPP模式。PPP项目仍缺乏顶层设计，广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展，实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构等得到基本确立。

（4）2014年开始——规范发展阶段。

党的十八大明确了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革举措，作为第一责任人的中国财政部从2013年底展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年3月财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发，国家发改委在5月份推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，项目模式不局限于特许经营。其间具有代表性的政策文件为2015年4月国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法从项目开展范围、操作流程、政府职责、项目机制手续以及融资方式多方面对PPP确立了全面的制度化框架，因此被称作PPP的“基本法”。同年5月国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），2017年6月财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）进一步明确PPP模式与政府购买服务的关系，详细列举了政府购买服务的负面清单，将非金融机构的融资列入禁止范围；从预算管理上对政府购买服务进行规范。7月21日国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，该条例的出台是PPP行业重新调整再出发的重要保障，也是PPP更好发展的根本，预示着未来PPP行业将在有序规范的基础上，迎来更高效更稳固的发展。2017年财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，严格规定了新项目入库标准：明确了不宜采用PPP模式、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制项目不得入库；集中清理了已入库项目包括未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的项目，标志着中国PPP全面步入规范发展轨道阶段。

此阶段落地的典型项目有北京新机场轨道线社会化引资项目，投资293亿元，特许经营33年，投资人北京市轨道交通建设管理有限公司、北京市轨道交通运营管理有限公司、中国铁建股份有限公司、北京市基础设施投资有限公司等；安庆外环北路工程PPP项目，投资19.76亿元，特许经营13年，投资人北京城建设计发展集团股份有限公司、安庆是城市建设投资发展（集团）有限公司；南京市溧水区产业新城PPP项目，投资100亿元，特许经营20年，投资人九通基业投资有限公司；迁安市海绵城市建设PPP项目，投资12.28亿元，特许经营25年，投资人同方股份有限公司、深圳华控赛格股份有限公司等；开封市体育中心PPP项目，投资13亿元，特许经营20年，投资人广州是住宅建设发展有限公司、广州珠江体育文化发展有限公司；荥阳市人民医院整体建设PPP项目，投资6.42亿元，特许经营12年，投资人中国建筑第七工程局有限公司，荥阳市城投公司；徐州市城北汽车客运站（一期）等城市客运交通功能性综合体PPP项目，投资12.72亿元，特许经营30年，投资人南京三宝科技股份有限公司、南京建工集团有限公司、江苏智运科技发展有限公司联合体；澄江抚仙湖径流区植被恢复治理工程PPP项目，投资16.93亿元，特许经营30年，投资人玉溪市抚仙湖保护开发投资有限责任公司、中国机械工业建设集团有限公司、云南省设计院集团、云南山川园林有限公司联合体等。

此阶段从国家层面到地方政府密集出台了系列政策、文件规范PPP模式的运用与PPP项目的实施，有序推进中国特色PPP模式，政府大力推广和运用PPP模式，PPP项目落地得到最大力度的支持，PPP相关政策不断完善，中国式PPP进入了一个崭新的发展阶段。

2.6.4.2　PPP 模式国内实践现状

2019年是中国PPP蓄力再起航的一年。中国PPP经历了探索、试点、推广、规范的发展阶段，历经整顿规范，严格监管的同时，推动了一大批规范化程度较高的项目落地，项目数量和投资总额均呈现增长趋势。PPP模式下政府类项目物有所值论证、财政承受能力论证、公开透明化是理顺政府运营机制、合理处理政府与市场关系重要方式。2019年PPP进入规范发展的新阶段，PPP模式在经济建设中缓解政府支出压力，完善社会公共服务功能，破解信息管理难题的作用将更为明显。

根据对《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报》的相关资料分析，目前中国PPP发展一些特点：

（1）PPP项目规范稳步发展。

2019年PPP市场由过去重数量和速度向重质量转变，整体规模持续扩大。2019年新入管理库项目1434个、投资额2.2万亿元；各地退库项目648个、投资额8023亿元；净入库项目786个、投资额1.2万亿元。2019年落地项目1639个、投资额2.7万亿元，开工项目1471个、投资额2.4万亿元。

2014年至2019年末，管理库累计项目9440个，累计项目投资额14.4万亿元，同比增加1.2万亿元、增长9.1%。覆盖31个省份及新疆兵团和19个行业领域；落地项目累计6330个、投资额9.9万亿元，落地率67.1%；开工项目累计3708个、投资额5.6万亿元，开工率58.6%。管理库准备、采购、执行阶段项目数分别为1409个、1701个、6330个，投资额分别为2.0万亿元、2.5万亿元、9.9万亿元，无移交阶段项目。全国PPP项目数量稳步增加，增速趋缓。PPP越规范越利于长远发展，地方政府对应财政越有保障，越利于保障参与社会资本方的利益。(www.xing528.com)

（2）中西部地区项目多。

地域发展不平衡，中西部地区项目多。管理库累计项目前五位是山东（含青岛）768个、河南753个、四川559个、广东519个、贵州516个，合计占入库项目总数的33.0%。管理库累计投资额前五位是贵州1.2万亿元、云南1.1万亿元、四川1.0万亿元、浙江9767亿元、河南9664亿元，合计占入库项目总投资额的36.8%。

（3）交通运输、市政工程是热点。

行业发展不平衡，高投入、盈利模式清晰的交通运输、市政工程是PPP项目的热点，生态建设、环境保护项目得到重视。项目涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。

截至2019年末，管理库各行业累计PPP项目数前五位是市政工程3793个、交通运输1317个、生态建设和环境保护924个、城镇综合开发611个、教育447个，项目投资额前五位是交通运输4.6万亿元、市政工程4.2万亿元、城镇综合开发2.0万亿元、生态建设和环境保护9988亿元、旅游4666亿元。

截至2019年末，落地项目累计6330个、投资额9.9万亿元，覆盖除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业。累计落地项目数排名前五位是山东（含青岛）536个、河南437个、浙江410个、广东402个、安徽390个，合计占落地项目总数的34.5%；累计落地项目投资额排名前五是云南9093亿元、浙江8147亿元、贵州8050亿元、江苏6067亿元、河南6025亿元，合计占落地项目总数的38.0%。

2019年末，累计落地项目数前五位是市政工程2622个、交通运输914个、生态建设和环境保护612个、城镇综合开发401个、教育286个，合计占落地项目总数的76.3%；累计落地项目投资额前五位为市政工程3.1万亿元、交通运输2.9万亿元、城镇综合开发1.4万亿元、生态建设和环境保护7042亿元、水利建设2344亿元，合计占落地项目总投资额的84.9%。

（4）可行性缺口补助项目稳步提升。

财政资金参与度高，政府付费和可行性缺口补助占比约超过入库投资额的七成以上。截至2019年末，累计使用者付费类项目629个、投资额1.4万亿元，分别占管理库的6.7%和9.6%；累计可行性缺口补助类项目5418个、投资额9.7万亿元，分别占管理库的57.4%和67.1%；累计政府付费类项目3393个、投资额3.3万亿元，分别占管理库的35.9%和23.2%。

（5）项目潜在财政风险安全可控。

截至2019年末，按财政本级（含省本级、地市本级、区县本级）统计，全国2616个有PPP项目入库的本级中，2597个本级（占99.3%）各年度PPP最大一般公共预算支出责任占一般公共预算的比例（以下简称财承占比）均保持在10%以下，符合财政承受能力要求，1873个本级（占71.6%）财承占比低于7%预警线，处于安全区间，含1406个本级（占53.7%）低于5%，PPP项目财政风险在安全区域内。有19个本级（占0.7%）的财承占比在近期一些年份超10%，按有关要求停止这些本级新项目入库。五成以上地区财承占比低于5%，可以继续申请各行业领域的政府付费类项目入库。全国PPP项目财承风险总体可控，部分地区PPP财政支出还有较大发展空间。

（6）生态环保项目推进显著。

公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等行业PPP项目都具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用。污染防治项目资金需求较大，影响因子复杂，技术要求较高，仅靠政府推进实施力度有限，市场迫切需要专业水平高、运营能力强的社会资本方参与，以创新技术、提升管理效率、增加资金来源。截至2019年末，污染防治与绿色低碳项目累计5416个、投资额5.2万亿元，分别占管理库的57.4%、35.9%；落地项目累计3447个、投资额3.4万亿元，分别占累计项目的54.5%、34.3%。项目数量超过管理库项目总数的一半。PPP对污染防治，改善生态环境，推动美丽中国建设起到较好的促进作用。

（7）PPP模式支持国家精准脱贫。

2014年12月国务院扶贫开发领导小组办公室发布的信息，全国有152个国家扶贫开发工作重点县和14个集中连片特殊困难地区，合计832个贫困县。截至2019年末，499个贫困县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚，且有项目入管理库，占贫困县总数的60.0%。截至2019年末，贫困县项目累计1478个、投资额1.1万亿元；落地项目累计823个、投资额6339亿元。贫困县PPP项目数前五位省份是贵州235个、云南198个、河南151个、安徽107个、湖南104个；投资额前五位省份是贵州1870亿元、云南1516亿元、河南1094亿元、湖南895亿元、安徽857亿元。

贫困县PPP项目覆盖19个一级行业，项目数前五位是市政工程523个、交通运输167个、生态建设和环境保护153个、旅游115个、水利建设111个；投资额前五位是市政工程2619亿元、交通运输1939亿元、城镇综合开发1744亿元、旅游1392亿元、生态建设和环境保护1155亿元，

通过引进社会资本、引入市场机制、注入专业理念，从而发挥政府和社会资本双方优势，使得项目具有经济上的可行性。不仅增加了贫困地区公共服务供给，而且进一步激发当地经济内生动力，PPP支撑产业扶贫、旅游扶贫，同时改善贫困县生态环境已成为助力国家精准脱贫的有效手段。

（8）民营企业参与提升。

市场面竞争格局优化，民企份额有所提升。在落地项目中，民营企业项目参与率超过3成。民营资本已成为PPP项目投资的重要力量。民营企业的参与体现了PPP优化配置资源的属性，6330个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目6309个，涉及社会资本共11402家，包括民营3847家、港澳台164家、外商89家、国有5934家，另有类型不易辨别的其他1368家，民营企业占比33.7%。

民资背景落地项目数累计2714个，占落地项目数的43.0%；民资背景落地项目投资额累计3.0万亿元，占落地项目投资额的30.9%。

民资背景落地项目数前五位是市政工程1168个、生态建设和环境保护280个、交通运输220个、城镇综合开发169个、教育146个；投资额前五位的是城镇综合开发8068亿元、市政工程7442亿元、交通运输5522亿元、生态建设和环境保护2625亿元、旅游1489亿元。

（9）示范项目执行情况。

截至2019年末，累计落地示范项目909个、投资额2.0万亿元，覆盖19个行业，落地率94.1%。909个落地示范项目中，市政工程类402个，占44.2%；交通运输类95个，占10.5%；生态建设和环境保护类87个，占9.6%；其他各类共325个，占35.7%。

山东、河南、云南落地项目数居前三。山东（含青岛）已有76个示范项目进入执行阶段，居全国第一，河南74个、云南69个、河北58个、安徽53个、湖北53个。其余各省均不足50个。落地示范项目投资前三位是云南2750亿元、河北2093亿元、北京1527亿元。

社会资本民营企业项目参与率超四成。909个落地示范项目中包括460个独家社会资本项目和449个联合体项目。签约社会资本共1738家，包括民营757家、港澳台44家、外商18家、国有879家，另有类型不易辨别的其他40家。

民企参与行业领域19个。民营非联合体和联合体两类（即民资背景）项目数469个、投资额7736亿元，分别占落地示范项目的51.6%和38.5%。民资背景示范项目数前三位是市政工程187个、生态建设和环境保护54个、城镇综合开发27个；民资背景示范项目投资额前三位是交通运输2008亿元、城镇综合开发1740亿元、市政工程1505亿元。经过多年发展，PPP项目的市场主体将更倾向于既能满足公共服务需求又能保证企业财务平衡的社会资本。拥有专项领域的丰富经验、资金及运营实力较强的社会资本，才是PPP推动公益项目优质化发展的有力保障。