PPP模式的特征、分类及适用范围

2.6.2.1　PPP 模式的特征

PPP项目具有伙伴关系、利益关系、风险分担三个重要特征，三个特征相对独立，互为支撑，共同形成PPP项目的重要特征。

（1）伙伴关系。

伙伴关系是PPP项目的第一大特征。伙伴关系是PPP项目最首要的特征，没有伙伴关系就没有PPP项目。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本的合作过程，政府公共部门与社会资本在某个具体项目上目标一致，合作并形成伙伴关系，以最少的资源投入实现最佳产品或服务的供给。合作过程中，政府与社会资本是平等主体，双方的权利、义务、风险、收益均以合同约定明确，社会资本实现经济利益，政府部门实现公共福利和社会效益。

（2）利益共享。

利益共享是PPP项目第二个特征。利益共享是伙伴关系的基础，如果没有利益共享，不可能有可持续的PPP伙伴关系。PPP项目都带有公益性，不以追求利润最大化为目的。PPP项目不是政府公共部门与社会资本简单分享利润，政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控，不允许在项目执行过程中形成超额利润，通过调控使社会资本获取相对合理和稳定的投资回报。

（3）风险共担。

风险共担是PPP项目的第三个特征。风险分担是伙伴关系利益共享之外的另一个基础支撑，没有风险分担不可能形成可持续的伙伴关系。PPP项目中考虑双方风险的最优应对、最佳分担，每种风险都由最善于应对该风险的合作方承担，政府公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，社会资本会按其优势承担较多甚至全部具体的管理职责，从而实现项目整体风险控制最小化。

项目融资、特许经营与PPP 三者关系图

2.6.2.2　PPP 模式的分类

世界各国政治经济环境具有较大差异性，各国PPP发展阶段不同，对PPP理解认识的差异，对PPP定义和术语解释也各不相同，PPP模式分类也不同。参考世界银行和欧盟分类，结合我国PPP模式应用现状，PPP模式可分为以下几种运作模式。

（1）外包类。

外包类PPP项目一般是政府将整个项目中建设、运营、管理、维护及公共服务中的一项或几项工作职责授权给社会资本或项目公司，并通过政府付费获取合理收益。在外包类PPP项目中，社会资本或项目公司承担相对较小的风险。具体包括管理合同（MC）、服务合同（SC）、委托运营（O&M）、建设、移交（BT）、设计—建造—运营（DBO）等形式。

管理合同（Management Contract，MC）指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留公共资产所有权，向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让—运营—移交的过渡方式，适用存量项目，合同期限一般不超过3年。

服务合同（Service Contract，SC）指政府将基础设施的服务外包给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府负责设施的运营和维护费用，承担项目的融资风险。适用存量项目，合同期限一般不超过3年。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。适用存量项目，合同期限一般不超过8年。

建设、移交（Build Transfer，BT）是BOT模式的一种改变形式，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。由社会资本或项目公司项目总承包，融资、建设验收合格后移交给业主全部运作，政府向社会资本或项目公司方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成为项目融资的一种新模式。

设计、建造、运营（Design Build Operate，DBO）指社会资本或项目公司从政府公共部门以合理总价承包设计和建造公共设施或基础设施，按照合同约定承担设计、建造、运营责任，满足政府公共部门的运作要求，运营期满后，将符合运营要求的公共设施或基础设施资产所有权交还回政府公共部门。

（2）特许经营类。

基础设施和公用事业特许经营是政府依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业且获得合理收益，并提供公共产品或者公共服务，特许经营期满后，将资产及其所有权移交给政府公共部门。特许经营类项目可充分发挥双方的优势，不仅能有效控制项目的建设资金和运营成本，还能提高公共服务的质量。通过建立有效的监管机制，政府公共部门须协调平衡好社会资本的利润和项目公益性两者之间的关系，特许经营类项目能否成功政府相关部门的管理水平是关键。具体包括移交—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建造—运营—移交（BOT）、建造—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—租赁—运营—移交（BLOT）、建设—拥有—运营—移交（Build Own Operate Transfer，BOOT）、建设—租赁—转让（BLT）、建设—移交—运营（BTO）、设计—建设—融资—运营（DBFO）等形式。

特许经营

转让—运营—移交（Transfer—Operate—Transfer，TOT）指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型存量项目，合同期限一般为20～30年。

改建—运营—移交（Rehabilitate—Operate—Transfer，ROT）指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。适用项目类型存量项目，合同期限一般为20～30年。(www.xing528.com)

建设—运营—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型新建项目，合同期限一般为20～30年。

建设—租赁—运营—移交（Build Lease Operate Transfer，BLOT）指由社会资本或项目公司与政府公共部门签订租赁合同，由社会资本或项目公司在公共土地上投资、建设基础设施，并在租赁期内负责该设施运营，租赁期满后将该设施及其相关权力移交给政府公共部门的项目运作方式。适用项目类型新建项目，合同期限一般为20～30年。

建设—拥有—运营—移交（Build Own Operate Transfer，BOOT）指社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型新建项目，合同期限一般为20～30年。

建设—租赁—转让（Build Lease Transfer，BLT）指由政府出让项目建设权，由项目公司与政府公共部门负责项目的融资和建设管理，项目建成后租赁给政府，由政府负责项目运营和日常维护，社会资本或项目公司用政府支付的租金收入回收项目投资、获得合理收益，租赁期满后，项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。适用项目类型新建项目，合同期限一般为20～30年。

建设—移交—运营（Build Transfer Operate，BTO）指社会资本或项目公司从政府公共部门获得某项目的特许经营权。项目公司或社会资本负责新建项目的运作，包括项目设计、融资、建造等，完工后将设施所有权移交给政府，政府再授予项目公司或社会资本负责运营、维护和用户服务等，并通过向用户收费，收回投资并获得合理收益，特许经营期满后，将该项目资产和相关权利等无偿或有偿移交给政府。适用项目收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，合同期限一般为20～30年。

设计—建设—融资—运营（Design Build Finance Operate，DBFO）指社会资本或项目公司从政府公共部门获得某项目的特许经营权。项目公司或社会资本负责新建项目的运作，收回投资并获得合理收益，特许运营期满，将项目资产和相关权利等无偿或有偿移交给政府。适用项目类型新建项目，合同期限一般为20～30年。

（3）私有化类。

社会资本负责项目的全部或部分投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资并获取合理收益。私有化类PPP项目的所有权归社会资本所有或社会资本控股，社会资本将承担较大风险。具体包括建造—拥有—运营（BOO）、购买—更新—运营（PUO）、股权转让、合资合作等形式。

建设—拥有—运营（Build Own Operate，BOO）由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

购买、更新、运营（Purchase Update Operate，PUO）指社会资本购买政府基础设施，经过更新改造后运营该设施，并永久拥有该设施的资产和相关权利，在签订的购买合同中注明保证公益性的约束条款，并接受政府管理和监督。

政府公共部门将现有设施的一部分所有权转让给社会资本，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，许可一定范围和期限内经营特定业务，政府公共部门一般仍然处于控股地位，政府公共部门与社会资本共同承担各种风险。

政府公共部门和社会资本共同出资兴建公共设施，社会资本通过持股方式拥有设施，并通过选举董事会成员对设施进行管理，政府公共部门一般处于控股地位，与社会资本共同承担各种风险。

PPP 基本结构

2.6.2.3　PPP 模式的适用范围

PPP模式主要适用领域是公共产品，不同国家对PPP适用的领域有不同的规定，PPP模式主要集中在自然资源开发、基础设施建设和公共服务行业。主要包括下列几方面：

（1）自然资源开采，如采矿、油、气及其加工处理或输送储存设施等。

（2）电厂、供暖、水厂、供水、水务、废水、废物处理厂等。

（3）机场、港口、通信、技术等。

（4）交通、公路、隧道或桥梁，铁路、地铁。

（5）学校、医疗、医院、文化体育、警岗、监狱等。

（6）基础设施、公共服务城市重建、防御设施等。