PPP模式在生态恢复工程项目管理中的应用

2.6.1.1　PPP 模式的定义

PPP概念在1997年可持续发展项目管理（SPM）会议上正式提出。PPP是英文Putlic-Private Partnerships的缩写，直译为“政府、私营、合作制”本义为“公私伙伴”，公司合营伙伴制度。英文Putlic Private Partnerships也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开发公共服务、公共名优合作制等，不同国家、不同机构、不同角度对PPP模式有不同的理解和定义。

（1）联合国。

联合国开发计划署（UNDP）对PPP模式的定义：PPP是指政府、营利机构和非营利机构组织基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式、合作各方可以达到比预期单独行动更有利的效果。合作各方参与某个项目时，政府不把项目的责任全面转移给私营企业，而是参与合作各方共同承担责任和风险。该定义强调PPP项目需要构建合作关系、追求更好绩效、责任和风险的合理分担，未强调由谁承担工程实施的具体任务。

联合国培训研究院PPP模式的定义：PPP涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，主要解决当地或区域内某些复杂问题，为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立的公共和私营倡导者之间的合作伙伴关系，实施大型公共项目。该定义强调PPP需要建立制度化合作关系、解决特定问题、满足公共服务需要、主要是完成大型基础设施项目。

联合国欧洲经济委员会（UNECE）对PPP模式的定义：以人为本的PPP模式，构建一套政策性文件，指导政府通过透明性程序选择实施模式，旨在实现更方便地获得必要服务，提升公平性，提高效率，即使在最有挑战性的法律架构下也可以运用。只有政府通过全球合作，与私营部门、公民社会和国际组织携手合作，才能实现可持续发展目标。该定义要求在各类利益相关者中，确保“人”放在首位，让更多的人可以用付得起的价格得到更好的服务。

（2）欧盟。

欧洲PPP专业知识中心对PPP模式的定义：PPP模式强调公共机构与私营部门合作提供公共基础设施项目。并具有以下特征：公共采购机构（行政当局）与私营部门公私（PPP公司）签订长期合同，着眼于服务采购，而不是资产；将项目的设计、建设、运营与融资等特定风险转移给私营部门；重点明确项目的产出而非投入，关注项目全生命周期的表现；使用私营融资（项目融资）来支持转移给私营部门的风险；使用PPP模式代替传统政府采购的合理性基于与私营部门优化风险分担，为公共部门及最终使用者提供更好的物有所值。

欧盟委员会对PPP模式的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。双方均有存在优势，通过双方从事所擅长的工作，提供最有效率的公共项目和基础设施服务。该定义强调PPP公私双方要建立合作关系，发挥各自优势，共担风险和责任。

世界银行对PPP模式的定义：PPP是私营部门与政府机构签署的依法长期合同，目的是提供公共资产或服务，其中私营部门承担重大风险和管理责任并按绩效获取回报。世界银行强调PPP是私营部门和政府部门之间在公共产品或服务供给方面达成的长期合同，私营部门承担重要的风险和管理的责任，其获得报酬与业绩相关。

（3）亚洲开发银行。

亚洲开发银行对PPP模式的定义：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务而在公共部门和私营部门之间建立的一系列合作伙伴关系。该定义强调PPP模式可以采用多种模式、政府必须介入并承担相应职责、私营部门进行投资并提供运营服务、应建立长期合作关系、风险应共同分担、有利于提高公共服务供给效率和质量。

（4）香港效率委员会。

香港效率委员会对PPP模式的定义：由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种形式。

（5）经济合作与发展组织。

经济合作与发展组织对PPP模式的定义：公私伙伴关系（PPPs）是政府与私营合作方之间的长期协议，私营部门使用某项资本性资产提供公共服务并负责筹集资金，同时分担相关风险。该定义强调PPP模式应建立清晰、可预测且合法制度框架，政府主管部门应具有较强的能力及足够的资源，选择PPP模式的基础应是物有所值，确保预算流程执行透明，降低财政风险并确保采购流程公正。

（6）不同国家对PPP模式的定义。

美国PPP国家委员会对PPP模式的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合二者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、运营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。该定义强调发挥私营部门的作用，目标应聚焦于满足公共服务需求。

加拿大国家PPP中心认为，公私合作关系（PPP）是一种长期的以绩效为基础的采购公共基础设施的方式，其中私营部门承担融资与建设方面的主要风险，并确保实现特定基础设施从设计、规划到长期维护方面的有效执行。PPP可以通过约束私营机构在公共资产预期生命周期内所承担的责任使政府的能力得以提升。PPP利用私营部门的专业经验和创新能力以及资本市场的市场规则和激励机制来提供公共基础设施项目。

加拿大PPP国家委员会对PPP模式的定义：PPP模式是公共部门和私营部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分配和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。该定义强调要发挥公共部门和私营部门各自的优势，建立合作伙伴关系，强调风险分担，关注利益共享，聚焦公共服务，采用多种方式。(www.xing528.com)

澳大利亚政府基础设施和地区发展部对PPP模式的定义：PPP指政府与私营部门之间的一项服务合同，政府向长时间提供基础设施和相关服务的私营机构（通常是联合体）付费，私营提供商将建设有关设施并在很长时期内按照特定标准运营或维护该设施，私营提供商通常提供项目资金。澳大利亚PPP项目属于政府付费基本公共服务领域的PFI项目，政府购买服务。强调PPP应建立长期合作伙伴关系，政府付费，满足公共服务需求，保证基础设施的可用性及公共服务的质量和效率。

英国基础设施项目管理局（IPA）对PPP模式的定义：PPP模式如PFI（私营融资计划）和PF2，是公共部门与私营部门签署的一种长期合同，用于基础设施项目的设计、建设、融资和运营。具体包括新建学校、医院、道路、住房、监狱、军事装备与营房等项目。PPP模式应将工程完工、工程造价、项目运营绩效等风险转移给私营部门，使公共部门免受项目工程进度延迟、造价失控和运营不佳等风险。

英国财政部对PPP模式的定义：PPP是一种以公共部门和私营部门相互合作为特点的项目实施合同结构安排，广义的PPP包括从公共部门独立运作到私营部门独立运作之间的各种可能的合作执行政策、提供服务和建造基础设施的方式。

法国对PPP模式的定义有广义和狭义之分。广义的PPP包括特许经营（Concession）、合伙合同（Contrat de Patenariat，简称“CP”），以及适用于特定领域的“行政长期租赁”“医疗长期租赁”合同。其中，特许经营和合伙合同是法国两种最为主要的PPP合同模式。狭义的PPP仅指合伙合同。

印度政府财政部经济事务司对PPP模式的定义：PPP是公共部门与私营伙伴关于基础设施建设或服务提供的一种安排。传统的建设合同中，私营部门仅承担设计和建设风险。PPP模式下，根据公共部门和私营伙伴之间的风险分担机制，私营部门可能还要承担融资、需求、运营等风险。

中国财政部对PPP模式的定义：财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文明确了“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

中国国家发展改革委对PPP模式的定义：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）进一步明确“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

中国国务院对PPP模式的定义：《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）文中进一步明确“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”

综上所述，国际上对PPP模式没有一个统一定义，不同机构、不同国家、不同发展阶段、不同领域对PPP有不同的理解，不同的国家有着不同的定义，在同一个国家因环境和语境不同定义也不同。PPP模式为公共部门与私营部门在某些特定项目的投资建设中建立合作伙伴关系，发挥各自优势，合理分担风险，实现利益共享，以提高公共产品供给的质量和效率。本书结合国内外对PPP模式的定义、特征、内容进行综合分析研究，对PPP模式进行定义，即在基础设施和公共服务领域的投资建设中，由民营资本承担实施及运维阶段的大部分工作，实现“使用者付费及政府必要付费”相结合的付费方式，获得合理的投资报酬，政府部门为保证公共利益最大化进行价格和质量监管。

2.6.1.2　PPP 模式的内涵

由于各国国家体制、意识形态和社会发展的需求不同，目前不同国家地区和国际组织对PPP模式的内涵并未达成共识。综合以上具有代表性的观点，本文认为PPP的内涵视特定国家、特定发展阶段、特定制度环境的具体需求而定，目前PPP不存在一个“超国家”的固定模式。但不论何种情况PPP模式内涵应至少包含以下核心要素。

（1）融资要素。

学者Ghavamifar对PPP模式类型的调研结果显示，由私人部门承担融资责任是区分PPP模式和传统方式的重要因素。实践中，私人部门参与投融资能有效减轻政府财政负担，加快基础设施建设。

（2）项目产权要素。

项目产权为权利，不仅指所有权，而且包含经营权和收益权等权利。根据产权经济学，特许私人部门拥有项目所有权或项目经营权和收益权，可以激励私人部门进行管理和技术创新，从而提高PPP项目的建设运营效率。同时，特许私人部门运营基础设施，有利于促进公共部门机构改革，消除冗员现象。

（3）风险分担要素。

共同分担风险是PPP模式与传统方式的重要区别，PPP模式中公私部门按照各自承担风险能力的大小来分担风险，不仅能够有效地降低各自所承受的风险，还能加强对整个项目的风险控制。

因此，本书将PPP模式的内涵界定为：公共部门与私人部门之间的合作关系，在风险共担、利益共享的基础上，公共部门充分利用私人资源进行基础设施投融资、设计、建设和运营维护全部或部分工作，以更好地为公众提供服务和满足社会公共需求。