《一带一路》沿线国家教育服务贸易发展研究成果

一、教育服务贸易的概念与提供方式

1.概念

教育服务（Educational services）属于12类服务贸易中的第5类。GATS第13条规定，除了由各成员方政府彻底资助的教学活动之外（核定例外领域），凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。

2.提供方式

具体部门减让表规定了教育服务贸易的四种提供方式：

（1）跨境交付（Cross-border Supply）。一成员领土向任何其他成员领土提供服务的情形，不涉及服务提供以及消费者物理位置的移动，而是服务自身发生了跨境的位移。在跨境交付中，服务不构成人员、物质或资金的流动，而是通过电讯、邮电、计算机网络实现的服务。对教育来说，主要是提供远程教育课程与教育培训服务、虚拟大学、在线课程（课堂）或网络学校等。

跨境教育在传统的教育服务贸易中所占份额并不大，很多国家也未针对网络学校、在线课程等作出具体承诺。但随着国家通信基础设施建设的不断完善，互联网技术和移动通信技术的发展，更重要的是上述技术在教育领域的大规模、深层次的应用，通过网络提供教育服务已经成为教育服务的重要组成部分。以美国的慕课为代表，高等教育通过网络平台提供服务已经成为现实，有很多大学提供在线教育课程、颁发相应资质。在中国，由于移动终端的大量普及和众多教育服务企业的推动，使得通过互联网来进行教育服务消费已经非常普遍，线上教育市场的体量已经非常巨大。

但是，上述教育服务多是在一成员领土内进行的。在下文分析中可以看到，目前开放教育服务跨境交付的国家还不是很多。实践领域中，较为成功的跨境交付类教育服务贸易也相对较少。还是以慕课为例，虽然其在全世界范围内得到了相对较多的欢迎，但很少有国家将其纳入正规高等教育的课程或学位项目体系，尽管这些国家的高等教育体系中已经有课程通过在线的方式提供。也就是说，该类教育服务目前遇到的主要困境之一，是其他成员方是否认可和采纳，尤其是正规教育体系。对于“非正规”教育体系来说，此种困境相对缓和。

此外，跨境交付不容忽视的另一个原因是，它可以与诸如境外消费、商业存在等提供方式相结合。例如，A国高校在B国开设了国际分校，国际分校中的部分课程采用在线教育的方式，由A国高校本校的教师授课，并实时传送到B国的分校。随着国际分校的建设越来越多，且国际分校愈发重视教育质量，上述模式已经且会被更多高校采用。对于这种既包含商业存在，也包含跨境交付的教育服务贸易，应当如何界定和管理，是值得深入研究的。

（2）境外消费（Consumption Abroad）。对教育来说，主要指一方国家公民到另一国去留学、进修或一个国家接受外国留学生等。这是教育服务贸易中最传统和最主要的一种方式，该提供方式下的贸易额和涉及人数是最多的，在教育服务中的市场化程度也是最高的。所以很多对教育服务贸易的分析，使用境外消费这一名目，也即以出境留学为代表。这在留学教育市场规模不断扩大的背景下具有一定可行性。但是，随着商业存在和跨境交付的兴起，上述方式存在一定缺陷，并不能反映整个教育服务贸易市场。

GATS对“境外消费”的定义中并不包括消费者跨境移动，因为在传统的出境旅游、留学教育等服务领域，消费者的跨境移动是不言而喻的。但随着信息技术的蓬勃发展，以网络课堂为代表的在线教育，使得“境外消费”和“跨境交付”的界限模糊起来。由此，有学者呼吁在“境外消费”中补充消费者的跨境移动标准，从而将在线教育等方式划为“跨境交付”中。

（3）商业存在（Commercial Presence）。指允许一国的企业和经济实体到另一国开业、提供服务，包括投资设立合资、合作和独资企业。如外国公司到中国来开办银行、商店，设立会计、律师事务所等。这是服务贸易的最主要形式。对教育来说，主要指一方国家的教育部门到另一国去开设学校和其他教育机构，从事教育培训等活动。最典型的代表就是建立国际分校。

从跨境教育的角度来看，以高等教育领域为例，当前呈现出两个主要趋势：一是跨境主体的变化，从学生流动和项目流动，向机构流动转化；二是跨境目的的变化，从教育的发展合作、联系及援助，向商业竞争转化。^[5]两种趋势均能在国际分校的建设上得以体现。与合作项目相比，国际分校所提供的教育更具稳定性和持续性，更利于引进“完全的”国外教育，对输入国和周边地区的影响也更大，所以成为跨境高等教育的重要载体，近年来发展迅速。从第二个趋势来看，经济利益已经成为驱动跨境高等教育发展的重要因素和目标，尽管出现过各种教育服务的乱象，但经济利益的介入从另一方面也促进了国际分校的快速发展。

从实践来看，以广大发展中国家为代表，对于“引进国际优质教育资源”以及“教育的国际化发展”等政策目标的实现，已经不满足于使用引进教师、教材、课程和项目等相对传统的方式了。国际分校多采用母校相对成熟的教育体系和管理制度，其所提供的教育服务更加“纯正”。虽然其教育质量的高低，取决于院校自主权、所在国跨境教育监管机制以及学校本身的管理等诸多因素，国际分校总的来看还是较受欢迎的。中国、新加坡、马来西亚、越南、阿联酋、卡塔尔、沙特阿拉伯等很多国家均在不断加大吸引国际分校的力度。

除了大力吸引国际分校，当前高等教育的跨境教育还有一个突出的现象，就是以印度为代表的非传统教育输出国，通过大力发展教育服务贸易，加大教育服务的对外输出力度，成为新兴的教育输出国。印度高等教育确立了私有化和国际化的策略，重点发展高等教育服务贸易，其在工程、生物技术、数学、化学、农业科技、园艺、信息技术等领域具有较强的竞争力，吸引了南亚、西亚和东南亚很多国家的学生赴印度留学。^[6]近年来，印度开始通过建立海外分校的方式，继续强化其教育服务贸易的发展。印度在西亚、中亚和东南亚一些国家开设了众多分校，拓展印度教育在这些地区的影响力，依托实体教育机构强化教育服务竞争力。

（4）自然人流动（Presence of Natural Persons）。一成员的服务提供者在任何其他成员境内通过自然人存在提供的服务（如一成员方的医生、教授、艺术家，到另一成员方从事个体服务，有别于移民）。对教育来说，通常指服务提供者在其他成员方从事教育服务，如外籍教师、专家等。

自然人流动对于服务贸易来说格外重要，服务行业中的很多行业都存在一种现象，即服务的提供者就是服务本身最重要的生产要素。正是基于这些原因，自然人流动在纳入服务贸易范畴时，遭遇的阻力最小。教育服务同其他服务行业在前述方面是相同的。但是，技术的发展使得很多服务的提供可以借助于各类媒介，弱化对自然人物理移动的依赖。这点在教育服务中非常典型。

现代科技的进步，使得教育服务的部分内容，不仅可以通过文字和书籍进行记录，图像、音频和视频的存储功能也更加强大，而且，教育服务市场已经出现了通过人工智能、语音识别、语音交互、动作捕捉和大数据等先进技术建立的“AI教师”“人工智能教学”“智慧课堂”等。这些先进的技术或者说先进技术的集成，与以往书籍和影音等媒介相比，最突出的特点是利用技术进一步弱化了教育服务对自然人的依赖；而且，由于实现了“人机互动”，这种弱化过程更具革命性，对传统的教育服务提供方式的影响也更深远。

但是，教育服务是非常特殊的行业。一个不言而喻的事实是，杰出的教育者所能提供显性的和隐性的价值，包括但不限于教育价值，是很难通过其他教育服务的数量的堆积进行等价的。回顾历史，大学的本源，从某种角度来看，就是学者的聚集。即使是现代大学，顶尖学者和学科带头人对整个高校的发展也是至关重要的。只有先进设备不是大学，有大师才有大学。在基础教育领域，市场对教育提供者的需求，从来都不仅是信息、知识和技术本身，教育提供者所能对外传达和感染的积极的人格特质、道德情操和价值观念，一直都是教育消费者极为重视和珍视的。所以，总的来看，技术的进步并不能完全取代自然人在教育服务中的角色和地位，自然人流动作为教育服务的一种提供方式，将继续发挥重要的作用。

二、《服务贸易总协定》下的教育服务的类型

GATS对教育服务的类型划分，参考的是联合国中心产品分类（United Nations Central Product Classification，CPC）方式。CPC是联合国统计署制定的产品分类国际标准，是一部涵盖货物和服务的完整产品分类，目的是对作为任何经济体生产成果的货物和服务进行分类。1972年联合国开始研究起草分类目录，1991年出版《暂定产品总分类》（United Nations Provisional Central Product Classification）；《暂定产品总分类》经过订正和增补后，于1998年出版《产品总分类》（CPC Ver.1.0）；2002年出版修订的《产品总分类》（CPC Ver.1.1）；2008年12月31日修订增补为《产品总分类》（CPC Ver.2.0），2015年出版了2.1版。^[7]

《产品总分类》的编码办法是分层法和纯粹的十进制，分为5级，分类的组成包括部门（Section，等同于第一位数）、类（division，等同于第一位和第二位数）、组（Groups，等同于前三位数）、级（Classes，等同于前四位数）和次级（Subclasses，等同于所有五位数合在一起）。部门的代码由0至9组成，每个部门又可划分为9类。在代码的第三位数，每类又可划分为9组，每组又可划分为9级，而每级又可划分为9个次级。《产品总分类》的代码编号由5个数字组成，数字之间无任何间隔。《产品总分类》代码0至4是货物的描述，5至9是服务的描述。其中，教育服务位于第9部门“社区、社会及个人服务”中。GATS于1995年生效，所以主要以《暂定产品总分类》为标准。CPC在随后经过多次修订，在教育服务贸易领域也有微调，但总体来看，基本架构得到维系。

1.《暂定产品总分类》对教育服务的划分

在《暂定产品总分类》中，教育服务贸易被划分为5类，分别是：

●　初等教育服务（Primary education services），包括学龄前教育服务（Preschool education services）和其他初等教育服务（Other primary education services）2个次级。

●　中等教育服务（Secondary education services），包括普通中等教育服务（General secondary education services）、高级中等教育服务（Higher Secondary education services）、技术和职业中等教育服务（Technical and vocational secondary education services）、针对残疾学生的技术和职业中等教育服务（Technical and vocational secondary school-type education services for handicapped students）4个次级。

●　高等教育服务（Higher education services），包括中等后技术和职业教育服务（Post-secondary technical and vocational education services）、大学和其他高等教育服务（Other higher education services）2个次级。

●　成人教育服务（Adult education services n.e.c.），包括未另列明的成人教育服务（Adult education services n.e.c.）1个次级。（n.e.c.指Not elsewhere classified，包括未列明的）

●　其他教育服务（Other education services），包括其他教育和培训服务（Other education services）1个次级。

每一类教育服务均对该类别所包含的教育服务的提供者、主要目的、特征等进行了描述和界定。（详见表1.1）

表1.1　《暂定产品总分类》对教育服务的划分和界定

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2.《产品总分类》（CPC Ver.2.1）对教育服务的划分

当前，CPC最新的版本是2015年出版的2.1版，该版对原有的架构作出了一定的修改，以适应当前教育服务贸易发展的最新态势。2.1版本的主要变化有四点：第一，增加了“初等前教育服务”（Pre-primary education services），包括由幼儿园、托儿所和学前班等机构提供的初等前教育服务；第二，增加了“专上教育非高等教育服务”（Post-secondary non-tertiary education services）；第三，删除了“成人教育服务”，将其原有内容纳入其他类型之中；第四，对次级包括的具体类型进行了更加详细的划分和界定，并从该类教育欲达到的目标、主要任务以及主要内容等多个角度进行细致的描述。经过上述改变，教育服务贸易的类型已经是六种，分别是初等前教育服务、中等教育服务、专上教育非高等教育服务、高等教育服务、其他教育和培训服务。（详见表1.2）

表1.2　《产品总分类》（CPC Ver.2.1）

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三、当前教育服务贸易的发展特点

1.具体承诺扮演重要角色

GATS在规则上与WTO具有一定的相承关系，同样遵循非歧视原则（包括最惠国待遇和国民待遇原则）、透明度原则和市场准入原则等基本原则。与WTO相似，GATS不仅包括一套通用的原则和规定，也包括在成员减让表（Schedule）中列明的适用于各具体行业的具体承诺，还有涉及特定行业的各种附件。

但服务贸易不同于货物贸易的地方主要在于，服务是无形商品，其生产、交易、消费具有直接的同一性，同时进行且不用或不能储存；货物贸易的监管手段主要是关税、许可证和配额等，而服务贸易的监管手段则主要是国家的规制；服务贸易的国民待遇不是自动获得，而是靠谈判，也可以不作承诺。因此，GATS要求每个成员提供服务贸易具体承诺减让表，说明市场准入限制、国民待遇及其他任何限制；具体表现为水平承诺和部门承诺。

由于欧盟及发展中国家要求协议减轻义务，因此GATS中规定的非歧视原则更具局限性，GATS第2条规定最惠国待遇是普遍义务，但成员方可以列明最惠国待遇的诸多例外。第17条规定国民待遇是特定义务而非普遍性的义务，这意味着，此“义务”仅适用于符合相关规则前提下，列入成员方减让表的服务行业。成员方可以自由地设定标准和资格要求，只要同等适用于国内外服务提供者即可。GATS第16条还规定了市场准入义务，原则上禁止采用6种形式的市场准入限制措施，除非成员方已经在特定部门减让表中另有列明。与其他国际协定不同的是，GATS中绝大多数义务都是通过“肯定列表”生效的，这意味着，GATS规则仅适用于各成员具体列明的领域和范围。

2.各成员教育服务贸易的规模和发展情况差异较大

不同国家的教育服务贸易的规模差别较大，教育服务贸易占服务贸易总额的比例各不相同，历年发展情况也各有特点。例如，在规模方面，同样为教育发达国家，美国和澳大利亚2016年的教育服务贸易中，出口额分别达到394.3亿和191.7亿美元；而日本和新西兰却分别只有24.6亿和30.2亿美元。所占比例方面，2016年，澳大利亚教育服务贸易出口额占到服务贸易总出口额的33.60%，新西兰达到16.6%；美国虽然在教育服务贸易出口净值上遥遥领先，但教育服务贸易所占比例却只有5.37%；日本的相关比例则更低，只有1.79%。另外，澳大利亚和新西兰教育服务贸易在进口额中的比例，显著高于其在出口额中的比例；日本的两种比例则较为接近。在历年发展情况方面，美国和日本教育服务贸易出口额和占服务贸易的比例呈现双增长的趋势；澳大利亚和新西兰虽然教育服务贸易总额下降，但在服务贸易中所占比例却逐年上升。这表明了不同国家在教育服务贸易中的差别化战略选择。（详见表1.3）

表1.3　美国、新西兰、澳大利亚和日本服务贸易和教育服务贸易数据统计 （单位：百万美元）

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数据来源：根据GATS数据口查询结果整理所得。参见：http://i-tip.wto.org/services/default.aspx
注：教育相关（education-related）包括非居民学生（acquired by nonresident students）的学费、餐饮、住宿、本地交通、健康服务

3.依据国情和发展需要自主决定教育开放程度

教育服务贸易的运行是基于规则而非强权，权利与义务的平衡是一个重要特点。GATS在开篇中提出“期望在基于国家政策目标应有尊重的同时，通过连续回合的多边谈判，在互利基础上促进所有参加方的利益，并保证权利和义务的总体平衡”。GATS第19条第2款指出：“自由化进程的进行应适当尊重各成员的国家政策目标及其总体和各部门的发展水平。个别发展中国家成员应当有适当的灵活性，以开放较少的部门，放开较少类型的交易，以符合其发展状况的方式逐步扩大市场准入……”GATS主张各成员根据自身的发展状况及竞争力，实行逐步自由化，也就是说，GATS允许各成员根据自身实际自行调整承诺范围，规定和限制本国的市场准入程度，并就限制程度进行谈判。

事实上，签署GATS协议的成员在开放程度和开放内容上差别巨大，人们只有查阅其各自的承诺减让表，才有可能了解该成员服务部门的开放程度。164个WTO成员中有62个成员签署了教育服务贸易减让表。每个成员对待5种教育领域的开放程度不同，但没有一个成员承诺完全无条件开放全部5个教育领域。最不发达成员的马里、卢旺达和海地，教育开放范围非常广，几乎开放了所有教育领域，开放程度也非常高。而作为发达成员的新西兰、挪威、日本以及欧盟一些成员，在教育对外开放上却有诸多限制。但是同样发达成员的美国，开放的广度和程度又相对较高。差异化选择的背后，都是基于各成员实际状况和教育发展需要的考虑。

4.教育开放区别对待“公立/私立”，“颁发学位/不颁发学位”学校

（1）公立/私立教育区别开放

以新西兰、欧盟为例，两地均将教育开放限定在私人教育领域。新西兰在初等、中等和高等教育领域中，在跨境交付、境外消费、商业存在均没有限制，在自然人流动方面遵循水平承诺条件，但将教育开放限定为私人教育机构。欧盟同样将教育开放限定在私人资助的教育服务。

日本虽未明确区分公立和私立教育，但日本将教育开放划分为“由在日本设立的正式教育机构提供的教育服务”和“针对成人的外语收费服务”两类，并要求正式教育机构必须为符合日本法律规范的非营利法人；与此同时，第一类教育服务中开放的领域很少，第二类教育服务则几乎没有限制。这就在事实上将教育开放限定在了私立教育领域。（参见表1.4）

（2）颁发学位/不颁发学位教育区别开放

根据是否授予国家学位也是一种划分方式。挪威直接依据是否授予国家认可的考试和学位将教育服务划分为两类。在“授予”一类中，挪威要求初等和中等教育履行公共服务职能，不论是营利还是非营利教育机构，都必须获得授权。在“不授予”一类中，开放程度相对较高。欧盟部分成员在区分公立/私立的同时，还对颁发国家学位进行了特殊规定，如英国和意大利均要求颁发开设授权颁发国家学历或学位的私立大学，需要经过测试，并需要有国会提议；希腊则对授予国家认可学位的教育机构不作承诺。（参见表1.4）

5.“商业存在”相对受到更多限制

相比较“跨境交付”和“境外消费”而言，WTO成员在“商业存在”的教育服务上施加了更多限制。一般来看，各成员对教育“商业存在”在市场准入限制方面无限制承诺的比例，低于在国民待遇限制方面无限制承诺的比例。各成员在执行过程中，都设有一些技术门槛，尤其是对境外独资办学进行限制和引导，对教育服务贸易影响较大的商业存在形式，各成员也都采取了较多的限制措施。

很多成员对“商业存在”机构或组织的性质提出了要求。如日本要求正式教育机构必须由学校法人设立；俄罗斯要求商业存在只限于非商业组织的法人。还有成员对“商业存在”机构或组织的权限和职能提出限制。如英国和意大利要求设授权颁发国家学历或学位的私立大学，需要经过测试，并需要有国会提议；挪威要求初等和中等教育的“商业存在”必须履行公共服务职能，基金会或者其他法人实体提供平行附加教育或者专业教育，不论是营利还是非营利的，都必须获得授权。部分成员在国民待遇方面也对“商业存在”提出限制，如澳大利亚对“商业存在”的市场准入没有限制，但国民待遇方面却不作承诺；希腊提出董事会多数成员必须具备希腊国籍的限制；俄罗斯在补贴和其他形式的国家支持，包括国家财政和物质资源支持方面不作承诺；日本在“商业存在”的国民待遇方面只作了水平承诺。（参见表1.4）

表1.4　若干WTO成员基于GATS的教育承诺详情

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①正式教育机构包含小学、初级中学、高级中学、大学、技术学院、盲校、聋哑学校、残疾人学校和幼儿园。
②学校法人是由日本法律规范的提供教育服务的非营利法人。

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(www.xing528.com)

摘录自世界贸易组织GATS协议数据库（I-TIP Services），http://i-tip.wto.org/services/default.aspx

四、服务贸易壁垒与教育服务贸易壁垒

（一）服务贸易壁垒及其产生的原因

贸易壁垒也称贸易保护措施，是一国对外贸易政策的重要组成部分。服务贸易壁垒通常指一国政府对外国服务生产者或提供者的服务所设置的有障碍作用的政策措施。即，凡是直接或间接地使外国服务生产者或提供者增加生产、销售及其他过程的成本的措施，都有可能被认为属于贸易壁垒的范畴。随着服务贸易在全球贸易中所占比例日益提高，对服务贸易的保护越来越为各国政府所重视。

与以关税为主的货物贸易保护略有不同，服务贸易的保护措施更多地是以非关税壁垒为主。非关税壁垒同样可以促使国际交换产品或服务发生价格扭曲，且非关税壁垒的隐蔽性、灵活性等特点，是关税难以企及的。这导致自东京回合以来WTO磋商均以非关税壁垒作为谈判重点。

自由化是服务贸易发展的重要趋势之一，自由化的服务贸易对各国来说都是有益的。但实践中服务贸易的壁垒依旧存在，而且还处于不断发展中。分析其主要原因有三。第一，克服市场弊端。政府通过实施干预，打破自然垄断、信息不对称和经济外部性。第二，维护本国经济独立性。服务贸易中的许多部门，如电信、金融、交通运输等是国民经济的关键部门，一旦这些部门被外国控制，将会对本国经济独立甚至经济安全造成极大的干扰。第三，政治和文化等方面的原因。教育、新闻、影视等部门关乎意识形态问题，一国为保证政治、文化上的独立性，普遍对此类服务贸易持非常谨慎的态度；这也是服务贸易保护同货物贸易保护的最主要区别之一。

（二）服务贸易壁垒的主要类型

自20世纪70年代开始直至现在，各国贸易壁垒发展到了一个新阶段，贸易国在过境上采取了“自由主义”立场、降低了关税，但在国内市场上实行“干预主义”，采取了更多的非关税壁垒。近年来，非关税壁垒已经成为干预贸易的主要手段。虽然关税壁垒得到了较大的削减，但这一积极成果又在很大程度上被非关税壁垒的广泛运用所抵消。具体到服务贸易领域，据统计，目前国际服务贸易壁垒多达2 000多种。服务贸易的非关税壁垒占据了主要地位。对服务贸易壁垒种类的划分，学界有很多类型，此处根据GATS中的规定和依据交易模式将服务贸易壁垒划分为两种。

1.GATS框架下服务贸易壁垒。GATS框架下禁止服务贸易限制措施的条款由第16条、第17条和第6条三部分构成。其禁止的限制服务贸易的措施包括以下三种类型：

（1）市场准入壁垒。是指那些限制或禁止外国企业进入国内市场，从而抑制市场竞争的措施。GATS第16条第二款规定，在作出市场准入承诺的部门，除非在其减让表中另有列明，否则一成员不得在其一地区或在其全部领土内维持或采取限制措施。（a）无论以数量配额、垄断、专营服务提供者的形式，还是以经济需求测试要求的形式，限制服务提供者的数量；（b）以数量配额或经济需求测试要求的形式限制服务交易或资产总值；（c）以配额或经济需求测试要求的形式，限制服务业务总数或以指定数量单位表示的服务产出总量；（d）以数量配额或经济需求测试要求的形式，限制特定服务部门或服务提供者可雇用的、提供具体服务所必需且直接有关的自然人总数；（e）限制或要求服务提供者通过特定类型法律实体或合营企业提供服务的措施；以及（f）以限制外国股权最高百分比或限制单个或总体外国投资总额的方式限制外国资本的参与。

（2）国民待遇壁垒。GATS第17条规范了对外国服务和服务提供者的差别待遇：“每一成员在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇，不得低于其给予本国同类服务和服务提供者的待遇。”国民待遇措施有利于本国企业但歧视外国企业的措施，包括为本国生产者提供成本优势，如政府补贴当地生产者，以及增加外国生产者进入本国市场的成本，以加剧其竞争劣势等。

（3）国内法规壁垒。GATS第6条的国内法规是指没有列入第16条和第17条范围的措施，包括资格要求、资格程序、技术标准、许可要求和许可程序五个方面。要求成员“在已经作出的具体承诺部门中，保证所影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施”。且成员国实施的有关资格要求和程序、技术标准和许可要求的各项措施不致构成不必要的服务贸易壁垒。

在上述三大类GATS禁止的限制服务贸易措施中，由市场失灵引发的一国国内规制是影响服务贸易自由化发展的关键因素。市场失灵主要源于三种情况：自然垄断或寡头垄断，信息不对称和外部性，政府寻求非经济目标。服务部门的差异性体现了不同市场失灵状态下的规制选择。（详见表1.5）为确保一国为实现国内政策目标实施的服务业监管措施不致构成服务贸易壁垒，近十几年来，WTO开始完善第6条国内法规条款，构筑新的服务贸易监管国际框架。

表1.5　服务监管原理和潜在的GATS相关规则

资料来源：阿迪特亚·马图，罗伯特·M.斯特恩，贾尼斯·赞尼尼主编.国际服务贸易手册.上海：上海人民出版社，2012.

2.依据服务交易模式划分的壁垒种类。将服务交易模式与影响该服务提供和消费的壁垒结合起来，服务贸易壁垒可以划分为产品移动壁垒、资本移动壁垒、人员移动壁垒和商业存在壁垒四大类。

（1）产品移动壁垒。产品移动壁垒包括数量限制、当地成分或本地要求、补贴、政府采购、歧视性技术标准和税收制度以及落后的知识产权保护体系等。其中，补贴和政府采购是较为常见的方式。如某国政府减少留学生的补贴，由此使得学费高到足以限制留学的程度；规定各个领域的服务职能向本国厂商购买，或政府以亏本出售方式对市场进行垄断，从而排斥外国竞争者。

（2）资本移动壁垒。主要形式包括浮动汇率、外汇管制和投资收益汇出的限制等。外汇管制主要是指政府对外汇在本国境内的持有、流通和兑换以及外汇的出入境所采取的各种控制措施。外汇管制可以影响除外汇收入贸易外的几乎所有外向型经济领域，不利的汇率将严重削弱一国服务业的竞争优势。对投资者投资收益汇回母国的限制，如限制厂商将利润、版税、管理费汇回母国，或限制外国资本抽调回国，或限制汇回利润的额度等措施，也在相当程度上限制了服务贸易的发展。

（3）人员移动壁垒。作为重要的生产要素，劳动力跨国移动是服务贸易的主要途径之一，也成为贸易壁垒的重要对象。人员移动壁垒包括数量限制，国籍、学历或职业许可证限制，移民限制等。配额是货物贸易领域常见的壁垒，但在服务贸易领域，配额通常出现在政府制定的各种劳动力限制措施中，它与签证、居留权、工作许可、劳工标准和个人汇款等限制措施共同构成了影响人员迁移的主要政策手段。在很多专业性较强的服务中，能否有效地提供高质量服务通常取决于能否雇佣到技术熟练的人员；而对此类人员的入境限制，将极大影响服务贸易的发展。

（4）商业存在壁垒。又称开业权壁垒或生产者创业壁垒。据调查，2/3以上的美国服务业厂商都认为商业存在限制是其开展服务贸易的最主要壁垒。即使外国厂商能在东道国开设分支机构，他们通常还会受到其他诸多限制，如董事会或经理的当地居民限制，申请用地和房产限制，雇用人员的本地比例限制和工资限制，企业类型和经营方式限制，东道国国内标准限制等。

（三）服务贸易壁垒的特点

1.具有较高的隐蔽性。服务业门类较为复杂多样，使对本国服务业的保护无法完全采取关税壁垒的方式，只能采取在市场准入方面予以限制和在进入市场后不给予国民待遇等非关税壁垒方式。由于非关税壁垒具有较大的不透明性，这使得国际服务贸易壁垒也具有很强的隐蔽性，使人很难在有歧视性的贸易壁垒与对服务业的正常管理措施之间作出明确认定。

2.保护性强。由于各国（尤其是发展中国家和发达国家之）服务业的发展程度存在相当的差别，同时，服务业涉及一国的经济安全和政治利益，所以各国设置的服务贸易壁垒保护性普遍较强。在高强度的保护措施下，不允许外国服务提供者进入本国市场，或者虽然允许进入，但在国内立法方面设置多重壁垒，提高服务生产者生产服务的成本，削弱其竞争力。

3.灵活度高，形式多样。服务贸易壁垒可以表现为多种形式，既可以是一国的法律性措施，也可以是政策性措施或行政性措施，甚至表现为消极行为。这些措施既可以针对市场准入问题，也可以干预进入市场后的经营问题。所以服务贸易壁垒的灵活性较强，可以根据实际需要灵活选择。

4.与投资壁垒联系密切。因为服务产品具有生产和消费的同步性，服务贸易本地化倾向明显，所以服务贸易通常与投资密不可分，服务贸易壁垒也往往与投资壁垒交织在一起并通过投资壁垒实现。通常来说，不论是发达国家还是发展中国家，服务业的投资活动都受到比其他产业更严格的限制。服务的直接投资不仅受制于东道国的投资政策，而且还受到国家安全和社会文化政策的影响。

5.内部要素作用关系复杂。在国际服务贸易所涉及的服务各要素中，只要对其中的一种要素设置障碍，就可能影响其他要素的流动，进而影响到整个服务贸易的发展。例如，只允许资本流动，但限制相关人员的流动，投资也会无果而终；反之，自然人自由流动，但资本的流入受到各种阻碍，场地、设置、运营方式等受到各种管制，服务贸易也无法顺利开展。

（四）教育服务贸易壁垒

前文所述的壁垒，有的适用于所有部门，另有一些壁垒只适用于教育服务部门。在服务贸易谈判过程中，常被各国提及的教育服务贸易壁垒主要有以下几类：

●　政府的管理、政策及财政资金调拨组织等缺乏透明度

●　国内法律法规的管理方式不公平

●　不按清晰透明的方式告知政府补贴情况

●　当报批的项目遭到政府的长期延误或政府不予批准时，没有给出适当的理由，并没有告知申请人必须补办哪些手续方能获得批准

●　对国外教育供应商实行税收待遇的歧视

●　国外合作方所享受的待遇低于国内其他机构

美国、新西兰、澳大利亚和日本在提交给WTO关于教育服务的提议中，也专门针对教育服务贸易的壁垒进行了陈述。如对外国教育服务提供者的禁止，表现为不允许外国的教育服务者在本国提供服务；行政管理透明度缺乏，表现为在审批教育服务的市场准入时，程序复杂且时间太长，准入被拒理由及未来改进信息模糊不清；财政歧视，如利润汇回费用昂贵，或者强加许可税及特权使用费；认证和认可歧视，如不承认外国教育服务者资质，不承认外国文凭等。^[8]综合一些学者的研究以及实践经验，教育服务贸易的壁垒可以依据跨境交付、境外消费等服务供应方式进行分类。表1.6详细进行了列举。

表1.6　通过服务供应模式而设的教育服务贸易壁垒总结

续表

资料来源：
Jane Knight.高等教育服务贸易——对GATS相关内涵的评述［J］．经济资料译丛，2005（3）.
张亚.高等教育服务贸易理论与政策研究.北京：中国经济出版社，2009：186-188.
王向荣.从承诺和贸易壁垒角度看中国教育服务贸易现状［J］．新疆石油教育学院学报，2003（2）：97-100.

五、中国教育服务贸易承诺概况和特点

（一）中国签订的WTO教育服务贸易减让表

中国就GATS正式签署的服务贸易减让表，对教育服务等9个领域进行了承诺。中国对教育服务的承诺，主要包括以下几个方面的内容：

1.水平减让表与教育服务有关的承诺

（1）中国认定的中外合作教育服务将以契约式合作机构为主，以有别于其他商业性合资合营机构。契约式合资企业的参与方式根据合资企业的合同决定，并不要求所有参与方均进行资金投入。

（2）允许不得从事任何营利性活动的外国企业，包括教育服务机构，在中国设立代表处，对设立分支机构不作承诺。

（3）教育、科学、文化、公共卫生和体育目的的用地期限为50年。中外合作教育服务机构在享有中国土地使用权出让方面，等同于国内教育机构的待遇。

（4）规定了高级雇员和销售人员等不同性质人员的在华停留时间。

2.教育服务部门承诺

（1）教育服务承诺不包括特殊教育服务，如军事、警察、政治和党校教育等；不包括国家义务教育，即初等和中等教育的承诺排除九年义务教育阶段。

（2）对跨境交付，不论是市场准入还是国民待遇，均没有作出承诺。

（3）对境外消费、市场准入和国民待遇方面均没有限制。

（4）对商业存在、市场准入方面，目前中国只承诺中外合作办学一种方式，且外方可以获得多数拥有权，但不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构。国民待遇方面则不作承诺。

（5）在自然人流动方面，要求外国个人教育服务提供者入境提供教育服务，必须受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣；对其资格要求是：外国个人教育服务提供者必须具有学士及以上学位，具有相应的专业职称或证书，具有2年专业工作经验。（详见表1.7和表1.8）

表1.7　《豁免清单》——水平承诺^[9]

②依照中国法律、法规和其他措施订立的设立“契约式合资企业”的合同条款，规定诸如该合资企业经营方式和管理方式以及合资方的投资或其他参与方式等事项。契约式合资企业的参与方式根据合资企业的合同决定，并不要求所有参与方均进行资金投入。

续表

参见：http://images.mofcom.gov.cn/www/table/wto/Annex9.pdf

表1.8　中国教育服务贸易具体部门承诺

参见：http://images.mofcom.gov.cn/www/table/wto/Annex9.pdf

（二）中国教育服务贸易开放程度并无突出特点

纵观签署GATS国家（或地区）在教育领域的开放规定，中国并无突出特点和明显差异。

1.从开放领域的限制来看。中国对五种教育领域均有一定的限制，但一方面，考虑到有近1/3的成员对五种教育领域的开放有所限制，这一规定并不突出。另一方面，承诺开放的状况是由本国实际和政策选择决定的，与国家发展水平之间既无必然性关系，也无一般性规律。

2.从初等和中等教育阶段的开放规定来看。中国明确提出国家义务教育不包含在教育开放范围。此项规定在其他签署GATS的成员中并不多见。但一方面，俄罗斯、新西兰、欧盟等将初等和中等教育的开放限于私人教育机构，挪威规定开放的初等和中等教育必须履行公共服务职能；另一方面，日本规定必须由在本土设立的正式教育机构提供服务，所以，规定虽然在标书上有所差异，事实上同中国的规定却是一致的。

3.从高等教育阶段的开放规定来看。高等教育阶段承诺开放的只有奥地利、比利时、冈比亚、加纳、海地、马里、卢旺达、泰国和美国9个国家。中国同大多数成员一样，对高等教育的开放有所限制。澳大利亚、日本和欧盟等高等教育发达国家或地区均有不同类型的限制条件。其中，英国和意大利规定，开设授权颁发国家学历或学位的私立大学，需要经过测试并需要有国会提议。日本规定高等教育机构必须有学校法人设立。俄罗斯对商业存在在市场准入和国民待遇方面均不作承诺。

【注释】

[1]张向晨.发展中国家与WTO的政治经济关系［M］．北京：法律出版社，2000：3.

[2]Aly K.Abu-Akeel，Definition of Trade in Services under the GATS：Legal Implications［J］，The George Washington Journal of International Law & Economics，Vol.32，No.2，1999，pp.189-191.

[3]Scott Sinclair and Jim Grieshaber-Otto，Facing the Facts：A Guide to the GATS Debate［J］，Canadian Centre for Policy Alternatives，2002，p.25.

[4]WTO Economic Research and Analysis Division，2001.Market Access：Unfinished Business-Post Uruguay Round Inventory and Issues［J］，WTO Special Studies，Economic Research and Statistics Division，volume 6，number 6.pp.104-105.，

[5]ALTBACH P G，KNIGHT J.The internationalization of higher education：Motivations and realities［J］．Journal of studies in international education，2007，11（3-4）：290-305.

[6]杨伟.GATS给印度教育带来的忧虑及印度的对策［J］．比较教育研究，2002（12）．

[7]United Nations.The Central Product Classification（CPC）［EB/OL］．［2019-09-24］https：//unstats.un.org/unsd/classifications/Econ/cpc.

[8]唐海涛.GATS视角下教育服务市场准入发展的法律障碍与突破路径论析［J］．河北法学，2017，35（1）：48-58.

[9]服务提供方式：1.跨境交付　2.境外消费　3.商业存在　4.自然人流动
信息来源：《中华人民共和国加入议定书——附件9：中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》，详见http：//sms.mofcom.gov.cn/aarticle/ztxx/200209/20020900039082.html。