教育督导制度比较及实践研究：南岸区经验

（一）中外教育督导制度顶层设计比较

1.教育督导机构的设置

教育督导机构是指教育督导主体为达到共同的教育目标，按特定的管理结构形式、活动规律所设计建构起来的教育督导组织。各国教育督导机构的设置都直接受到本国教育行政体制的影响，但根据其履行职能的独立性，教育督导机构大体上可分为完全独立型、相对独立型和职能分散型三类。

一是完全独立型的教育督导机构。它是指完全独立于教育行政主管部门，不受其干预，代表国家或政府对教育行政主管部门或教育机构进行督导。英国、新西兰等国均属于这种类型。以英国为例，英国负责教育督导的教育标准局只对议会负责，属于非政府机构序列的独立部门，每年直接向议会进行教育质量报告，而无须向英国的教育行政主管部门，即教育与就业部进行报告。新西兰负责教育督导工作的教育检查办公室，也是完全独立于教育行政主管部门，直接隶属于国会。此类教育督导机构权力大、独立性强，能够客观进行教育督导工作，不容易受其他因素干涉。但正因如此，容易出现“重督轻导”的现象。

二是相对独立型的教育督导机构。它是指教育督导机构设在教育行政主管部门内，在教育行政主管部门的领导下开展督导工作，教育督导机构是教育行政主管部门的一个职能机构，受教育行政主管部门的领导和管理。目前，世界上大多数国家的教育督导机构都是此种类型，典型代表是日本和法国。日本从中央到地方，分别在文部省、都道府、市镇村教育委员会的事务局内部设立教育督导机构，各自承担全国或者辖区内的学校检查、指导工作。法国在国民教育部内设总督察局，总督察局内分设教育总督学和教育行政总督学，分别负责教育教学督导和教育行政督导。这些国家的教育督导机构，从形式上看都是设在教育行政部门内，不同程度地受教育行政部门的组织领导。教育督导部门的领导干部往往是从教育行政系统中选任。此类相对独立的教育督导机构，由于其督导人员往往与教育行政部门有或多或少的关系，其“教育专业性”较强，开展教育督导的针对性也较强，但存在对教育行政主管部门自身的督导弱化的现象。

三是职能分散型的教育督导机构。它是指将教育督导职能分散，由教育行政部门内的相应科室承担有关教育督导的职责。此类教育督导机构的典型代表有加拿大、德国、澳大利亚以及美国部分州。以德国为例，德国没有独立的教育督导机构，但有教育督导工作，教育主管部门负责人既是行政官员，也是教育督导人员，校长既是学校领导，也是学校教育督导人员。美国的部分州，也将教育督导职能分散在教育行政部门内的各科室中，既履行教育行政职责，又履行教育督导职责。此种职能分散型的教育督导机构，避免了各部门工作布置的脱节，有利于保证教育管理过程的完整性和一体化，同时有利于减轻人员编制和财政负担，但不可避免存在“自己决策、自己监督、自己评价”的现象，使教育督导的公信力下降。

而我国的教育督导机构与国外的教育督导机构的一个不同之处在于：国务院《教育督导条例》规定：“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”但在实践中，由于各地经济、文化、教育水平等方面发展的差异，很多地方的教育督导机构往往设在当地教育行政主管部门内，受政府和教育行政部门双重领导。因此，我国的教育督导机构存在独立型与相对独立型并存的特点。

2.教育督导职能的发挥

教育督导职能是指教育督导活动本身所具有的能力和作用以及教育督导机构及其工作人员在执行督导任务中的职责，它是教育督导及其机构和人员的能力、作用与职责的统一。教育督导的职能决定了教育督导的基本内容和功能定位，对教育督导作用的发挥有重要影响。

以视察为基本手段、监督为主要目的的“行政监督型”。行政监督型一般是与中央集权型的教育行政体制相适应的。在中央集权型国家，教育属于国家事业，中央政府对教育负有直接责任，地方自主的思想居于次要位置。这种体制决定了教育督导是以检查、督察为主，其优点在于可有效保障地方办学遵循中央的教育方针、政策和法令。德国和法国是行政监督型体制的典型代表。德国在法律上明确规定，教育督导的三大基本职能是法律监督、公务监督和业务监督。法国教育督导的主要目的也是为教育管理服务，旨在通过教育督导对教育政策实施情况和教育体制运转情况进行评估和督导，强化中央政府对地方教育的宏观指导。

以指导为主要手段、改进为基本宗旨的“业务指导型”。业务指导型一般是与地方分权型的教育行政体制相适应的。在这些国家，地方教育自治的思想占据主导地位，教育主要由地方政府自主管理。这种体制最典型的国家是美国。美国的教育督导主要采取业务指导和教育服务的方式，如推广先进的教育教学经验、协助教师提升教学技能等。而且越是在基层组织，教育督导的指导职能比重就越大，服务性、指导性就越明显。需要指出的是，日本虽然也属于中央集权体制国家，但由于在“第二次世界大战”后受美国教育督导体制的影响，日本的教育督导制度实为指导或视导制度，以导为主、以督为辅，带有明显的重 “视”不重 “督”、重 “导”不重 “令”的特征。

兼顾监督和指导两种职能的“督、导并重型”。这种类型一般是与共同合作管理教育的体制相适应的，最具代表性的国家是英国。在英国，中央教育督导机构和地方教育督导机构属于两个独立的系统，各自负责教育督导的两个方面。中央教育督导机构侧重对全国教育工作进行督导，地方教育督导机构的任务则聚焦于帮助学校提升教育教学质量，两者各有分工，并不存在明显的职能交集。

督政、督学、评估监测三位一体的“督、监、导综合型”。近年来，中国不断完善教育管理体制改革，着重强调督政、督学、评估监测相互融合的综合型督导。因此，从教育督导职能的发挥上来讲，是一种督政、督学、评估监测三位一体的综合型教育督导职能。总体而言，世界各国的情况不尽相同，各有侧重。基本上各国早期的教育督导往往偏重于视察和监督，是一种自上而下的、依靠行政手段执行的居高临下的督导，其目的主要是检查和考核，而不是指导学校如何具体改进。近年来，随着教育督导的地位和作用不断提升，教育督导的观念也在不断深化和拓展，教育督导的职能发挥也由视察、监督逐渐转向提供指导和服务，具有一种指导性、劝告性、建议性，帮助学校及时解决问题与促进学校更优质发展。

3.教育督导队伍的选拔

教育督导队伍是指教育督导机构中专门从事教育督导工作的人员，或由教育督导机构聘请的从事教育督导工作的人员，是教育督导工作的具体组织者或实施者，一般包括专职督学、兼职督学、相关专业人员等。世界上不少国家都拥有一支精细化、专门化、职业化的教育督导队伍。据统计，如英国国家教育标准局有皇家督学 400 余人，全国有 3000 余名独立督学；荷兰共有教育督导人员 442 名，其中 65%为督学，15%为分析人员，20%为辅助人员；西班牙按督学与学生 1 ∶3000 的比例配备督学，每位督学负责 14~15 所学校。这些国家高度重视教育督导人员的选拔任用，被聘用的督导人员都应满足严格的任职标准，具备相当的学历和资历，并拥有丰富的教育管理和教学经验，任职前和就职后还要接受长时间的职业培训^[2]。截至2018年，我国共有专兼职督学12万余名，教育督导人员的数量明显增加，队伍进一步壮大，成为开展教育督导工作的中坚力量。

国外教育督导人员的选拔。英国的教育督导人员遴选程序包括：一是在全国范围发布公告，由申请人填报申请表；二是从应征者中挑选符合标准的人进行面试，同时审核应征者的教育背景、工作动机、个人能力及品质等；三是通过面试，由督学团成员及教育主管部门人事官员组成的遴选委员会进行评价，并实行一票否决制；四是通过面试的应征者进入培训和模拟练习；五是培训结束后进行为期一年的实习期，实习期满考核通过才能被正式任命为督学。由于选拔的基本原则是宁缺毋滥，这五个阶段都有被淘汰的可能性。因此，英国皇家督学团成员的素质均较高，其权威性较强。法国教育督导人员大致分为总督学、学区督学、省督学三级，因此分别有三种对应的选拔方式：一是审议。由于总督学的候选人大多是学区督学、博物馆馆长、教育部部长、学校校长等，这些候选人本身就具有一定的权威性，无须经过考试。因此，总督学的选拔是由国家总督导处以审议的方式进行，其中包括初审和复审两个环节。二是审议加实习。学区督学的任职标准很严格，候选人必须向学区长提出报名申请，通过审查后递交到总督导处进行审议，审议通过后由教育部长确定人选并上报到总统处，由总统宣布任命，任命后，见习督学进入为期两年的实习环节，必须在通过实习考察后，才能够转为正式的学区督学。三是考试、培训和实习。省督学的任职标准相对较低，候选人首先要通过考试，对于在职的小学教师，还需要通过预考才能报名参加正式考试。通过考试后，候选人需要进行两年的培训，第一年以见习和学习的方式交替进行，年底进行口试，通过口试后，进入第二年的职业实习，最后进行年终考试，通过考试并取得能力证书者可以到学区进行实习，一年后通过考核，才转为正式的国民教育省督学。日本教育督导人员中的最高督学长官需要通过国家公务员资格考试，由日本文部大臣任命，其他教育督导人员则是通过推荐与面试相结合的方式进行选聘，为了规范督导人员的选聘，日本出台了相应的法律，如《地方教育行政的组织和运营法》《教育公务员法》等。

我国教育督导人员的选拔。目前，我国教育督导队伍的选拔主要有两种方式：一是推荐任命。这是按照干部管理相关要求和程序组织实施，一般的做法是，党委、政府根据教育督导工作需要，通过同级或者下级党委、政府、教育行政部门、学校推荐等方式，对符合任职条件的人员进行组织考察，然后按照干部管理权限进行任命，被任命的督学享受同级公务员待遇。二是招聘考试。为适应新时期教育督导工作的需要，一些省市结合地方实际，积极引入竞争机制，通过公开招聘的方式选拔教育督导人员，大致的流程有：发布招聘公告；申请人报名；资格初审；组织考试，一般有初试（笔试）、复试（面试）；培训实习、任命并向社会公布。

总体而言，各国对教育督导队伍的选拔准入严格，但方式各异。国外一些国家对教育督导人员的选拔，已经形成较为成熟的制度体系，我国的教育督导人员选任制度也在不断发展完善。(www.xing528.com)

（二）中外教育督导制度基层探索比较

1.督导对象的差异

外国教育督导的对象。英国皇家督学团的主要任务是“向国务大臣报告有关教育制度好坏的评价”，依据督导法案，督导对象是除了高等教育之外的各级各类学校，具体包括学前教育机构、初等教育机构、中等教育机构、继续教育机构和师范教育机构。地方视导组织的督导对象与中央督导组基本一致，其对象是从事初等、中等、继续教育和在职培训的教育机构。法国的教育督导包括中央的教育督导、学区的教育督导和省的教育督导，其内容大致可分为行政方面的督导和教育及其他方面的督导，教育部、学区行政部门、公立学校、教育培训机构等均为其督导对象。美国作为一个分权制国家，教育督导主要是通过教育辅导来实现的，全国设有统一的教育辅导制度。美国的教育督导对象主要是学校和教师。日本的教育督导分为中央和地方两级，中央的文部科学省主要负责对教育机构的设置、管理、教科书的编审、课程设置等进行督导，而地方督导主要负责教育局内部工作、学校具体工作的开展和教师进修等，可见日本的教育督导对象包括政府和学校两个层面。综上所述，各个国家教育督导的对象有所不同，有的既包括政府，也包括学校，但总体而言，国外的教育督导对象主要是学校。

我国的教育督导对象。一是督导地方各级政府。国务院《教育督导条例》明确规定：“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导。”由此可见，地方各级人民政府都是督导的对象。二是督导学校及其他教育机构。国务院《教育督导条例》规定：“教育督导包括县级以上人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构（统称学校）教育教学工作的督导。”这就决定了教育督导的对象还包括各级各类学校和其他教育机构。这些机构具体包括：公立学校及其他教育机构；各类全日制民办学校及举办机构；各类民办培训机构及举办机构。由此可见，事实上我国教育督导的对象分为“督政”和“督学”两个方面。

2.督导内容的差异

国外教育督导的内容。英国教育督导的内容主要包括四个方面：被督导学校达到教育标准的程度；被督导学校教育的质量；被督导学校的领导和管理质量，包括可获得的应用于学校的财政资源和管理效率；被督导学校的学生在精神、道德、社会、文化方面的发展情况。法国教育督导的内容主要包括：对教育部、学区、公立学校等机构进行行政、财务、会计及经济运行情况的效益进行研究和评估；评价和研究国家的教育制度；对教育培训机构进行调研和紧急情况的处理；对教师教学质量进行评价等。美国教育督导的主要内容大致包括两个方面：课堂教学和教师发展。课堂教学督导旨在提高课堂教学质量，指导教师改进教学设计和教学策略等。教师发展督导，主要是对教师定期进行教师资格、培训情况等进行审查和鉴定。

我国教育督导的内容。由于我国的教育督导对象包括政府和学校两个方面，因此督导的内容也分别有所不同。督政的主要内容：各级各类学校的规划布局、协调发展等情况；义务教育普及水平和均衡发展情况；法律、法规、规章和国家教育政策规定的其他事项。督学的主要内容：学校实施素质教育的情况，教育教学水平、教育教学管理等工作情况；学校教师队伍建设、招生、学籍管理制度建设和执行情况，学校安全、卫生制度建设和执行情况，教学和生活设施设备配备、使用等教育条件的保障落实情况、教育投入的管理和使用情况等。总体而言，教育督导的内容越来越全面和细致，它使教育督导的目标更明确，意义更深刻，更有价值。

3.督导方式的差异

国外的教育督导方式。美国有三种教育督导方式：行政性辅导、服务性辅导和二者的结合。行政性辅导一般由教育机构组织进行，目的在于了解情况、发现问题。服务性辅导是一项经常性的繁杂工作，一般由专职辅导人员实施。总之，美国实施督导的方式因时、因地、因人而异，具有较强的灵活性。法国和西班牙教育督导的方式也非常灵活，常根据不同的任务需要临时编组。英国将教育督导工作分成一般性的普遍督导和针对性的专题督导，如按等级划分为初等、中等、高等教育督导，或按学科分成数学、英语、历史督导等。日本的教育督导则没有明确的分工，有些地方甚至是采取综合的方式进行。综上所述，各国的督导方式并不存在一个统一的模式，而是具有灵活多样的特点。

中国的教育督导方式。中国的教育督导方式经历了由强制命令式督导向启发民主式督导的转化。教育督导是督导者与被督导者双方共同活动的过程，其效果取决于双方的共同参与和合作，取决于一种协调的督导氛围。因而，近年来，民主式的督导越来越受到欢迎。同时，随着教育督导工作信息化水平的不断提升，督导工作人员开始将数据统计与分析的一些方法用于教育督导过程中，对一些可以量化的指标进行科学的定量分析和评价，实施精准督导，用数据说话，改变过去只能用较为模糊的语言去描述某些督导情况的不科学性和不准确性。具体来说，中国目前常用的督导方式有经常性督导、专项督导与综合性督导三种方式。

（三）中外教育督导区划制度关联分析

1.按区划制度类别

责任区制度是教育督导制度建设的一个重要环节，2012 年开始，我国教育部向全国推广责任区制度。国务院《教育督导条例》规定：“县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本行政区域内的学校布局设立教育督导责任区。”也就是将若干所学校按一定规律划分责任区。由于督导工作的性质，发达国家的督导制度都包含责任区制度这一内容，有些国家称为分区制度，例如英国、荷兰、新西兰等；有些国家称为联络员制度，例如法国、西班牙；还有的国家称为学区制度，如美国、澳大利亚；我国台湾地区称为督学驻区制度。总体而言都是按一定规律相对集中划分区域，是督导学校的一种常态管理模式，如英国将全国划分为7个责任区，分别设立督学办公室，西班牙将全国划分为17个大区，每区派驻督学代表作为联络员。

2.责任区办公模式多样化

与国外相比，我国的责任区制度层次更加丰富，主要是在区县一级的地方建立和实施，因此不同地方因地制宜，办公模式灵活多样。异地集中办公模式，即督导责任区有独立的办公场所、经费和运行机制，每个督导责任区工作人员集中在一处办公，其人员具有专职编制的性质，这一模式以湖南醴陵市为典型，常被称为“醴陵模式”。驻校模式，即督导责任区设立于所在区域的学校之中，在某所学校内办公并对所在学校和责任区的其他学校进行督导的一种督导责任区建设模式。这种模式以长沙市宁乡市为代表，督导责任区设在该市的示范高中内。分离模式，即督导责任区和学校相分离，既不是督导责任区的工作人员都聚集在一起办公，也不是在所管辖的某一所学校内办公，这种模式解决了前两种模式可能会产生的责任区工作人员集中在一起的成本、人员编制、单独预算，以及驻校模式的公平问题和独立性问题，该种模式也是目前我国大多数地区广泛采用的责任区办公模式。

3.责任区职能定位有异同

与国外相似的是，教育督导责任区“把每一所学校都纳入督学的责任区范围，实现学校督导全覆盖，责任区督学深入学校的各个方面，不放过任何细枝末节，实现了学校的全方位督导”。不同的是，督导力度有所区别，在我国对辖区内每一所学校督导的主题和内容几乎都是明确和一致的，重在强调规范、公平与均衡。而国外一些国家，如荷兰、英国比较强调根据学校存在的不同风险或问题来决定督导的任务，以及督导的频率和深度，中外教育督导责任区制度各有所长，也值得互相借鉴学习。