中国教育督导制度的发展沿革

（一）中国教育督导制度的发展沿革

1.古代教育督导制度的发展

萌芽于周。中国的教育督导制度源远流长，有文字可考的历史记载最早可追溯至周代，《礼记·文王世子》中明确记载周代已经建立天子视学制度。每年春、夏、秋三季，周天子均要亲自到当时中央政府设置的大学“辟雍”进行视察，并举行隆重的视学典礼。天子视学那天早晨，先击鼓以集合大众，诸侯、大臣等至，然后天子至。先行设奠祭之礼表达对先贤先师的尊重，其后还要详细了解学校运作和学生们的学习情况。《礼记·王制》记载：“凡养老……五十养于乡，六十养于国，七十养于学……”由此可见，这一时期的视学制度，除具有天子躬亲示范、诸侯效仿参与的特点以外，其还与养老典礼结合在一起进行，目的是通过视学宣扬孝悌之道，以达到教化民众、巩固统治的作用。因此，此时的中国教育督导制度也具有政教合一的特点。

开创先河。北宋，中央政府成立提举学事司，设置提举学事事官，主管地方学校的教育行政监督。“提举”包含领导、管理、监督等多重含义，“学事”指学校事务，主要负责统计辖区内学生人数，对地方官学提出改进建议，监督学规的执行、学田不被侵占等。由此，开创了我国在学校教育中建立督导制度的先河，这也是中国教育史上正式设立地方教育行政官署的开端。北宋提举司的建立克服了历史上中央政府缺乏对地方学校进行行政监督的弊端，不仅加强了中央政府对地方学校的管理和监督，及时了解地方学校发展中的问题，并采取措施加以解决，更为后代进一步建立健全教育行政监督机构，完善教育监督机制提供了经验和范式，具有深远的历史影响。

走向正规。元代，仍设提举司和提举官，统一管理当时地方官学中的儒学、医学、蒙古字学，具体负责管理监督学校的祭祀、教学、经费以及审核地方人士的著作等。除了在行省一级建立的儒学提举司，行省、宣慰司即当时的国家监察机构有权考核、任命直学、学录、教谕等长官，还可举荐本地官学的生员出仕等。明初沿袭元制，于各省设儒学提举司，统一管理各级儒学师生的定额与待遇，统一规定儒学经义文本格式等，并颁发8条禁例，命令各地镌刻于石，竖立在各级地方官学的明伦堂前，史称“洪武卧碑”。^[1]英宗正统元年，明代朝廷还颁布了督学官的工作条例《敕谕》，对学校的建制、视学的指导思想、提学官的职责范围及管理都作了详细规定。由此，中国封建社会的视学制度走向了正规化。这一时期与宋代相比，有一个突出特点是国家监察机构参与了对负有视导责任的地方行政官员、提举学校官和教官的监督。

因袭改进。清代，政府更加注重发展学校教育，对地方官学的管理和监督也有所加强。清初因袭明制，在直隶设提学御史，地方各省设提学道，雍正四年，统一改称“钦命提督学政”，由皇帝亲自选任，主要负责一省的学政事务，具体职责包括衡文取士、举优黜劣、选拔教官等。顺治八年，朝廷还建立了学政考核制度，三年任期满，须向吏部述职，接受考核。因由皇帝钦命，学政地位高，责任重、职责明、纪律严、俸禄高，是清代学政的显著特点。

2.近代教育督导制度的发展

确立近代视学制度。近代中国教育督导制度主要是学习和借鉴日本。甲午中日战争后，日本一跃成为东亚首屈一指的强国，“日本视导制度”传入中国，为中国近代视学制度的建立提供经验和参考。1905年，中国历史上发生了一件大事，即存在了1300年的科举制度终于被废除。同年，国家成立学部，参照日本，设置视导官，专门负责巡视京外学务。1909年，学部正式颁布《视学官章程》，该章程共7章33条，对视学区域、视学资格、视学权限、视学经费等都作了明确规定，既规范了视学官员的行为，又提高了视学活动的效益，为此后教育视导制度在形式和内容上的发展都奠定了基础，是中国近代史上第一部教育视导法规性文件，标志着近代视学制度在我国的确立。

形成三级视导网络。辛亥革命推翻清王朝的统治，建立中华民国，中国迎来翻天覆地的变化。1912年，中华民国教育部在北京成立，教育制度随之迎来一场除旧迎新的改革，建立起了部、省、县三级视学网络。部级层面，从1913年起，教育部先后颁布《视学规程》《视学处务细则》《视学留部办事规程》《视学室办事细则》等，规定了部级视学的范围、权限、经费及资格等。省级层面，1914年，民国政府批准设立省视学，实施省内教育视察活动。初期，各省教育制度混乱，有些省并未设置视学，直到1917年，政府颁布《教育厅暂行条例》，规定各省设省视学4~6人，由厅长委任。1918年，颁布《省视学规程》，详细规定视学的任职资格、视学内容和范围、视学的程序等。这是我国近代以来第一个由国家颁布的省级教学视察制度，标志着近代省视学制度正式确立。县级层面，1918年，教育部颁布《县视学规程》。与此同时，此前由各省市自行确立的县视学暂行规程一律废止。《县视学规程》共16条，规定各县设视学1~3人，负责视察本县教育工作，具体包括视察学校学务执行情况、经费使用情况、学龄儿童就学情况、课程开设及学业情况等。《县视学规程》的颁布标志着我国地方视学制度的正式确立。

波折中逐渐成熟。1927年，也就是民国后期，国民政府迁至南京，设立大学院，作为全国最高教育行政机关。但初期，没有进行专门的教育视导活动。1931年，民国政府第三次修正教育部组织法，规定教育部内设4~6名督学。随着《教育部督学规程》《教育部督学办事细则》的颁布，标志着中断数年的教育视导制度正式恢复，但发生了一大变化，即原来的“视学”统一变为“督学”，这一变化的意义在于，由原来的消极视察，更强调积极的指导。1935年，国民政府通过第五次修正教育部组织法，督学名额增加至6~10人，后由于抗日战争，督学活动被迫中断。1941年和1942年，先后两次召开教育视导会议，审视各省教育视导发展情况，并作出新的规定，如确定分区分类视导、制订视导表格等，并通过《督学规程》规范各省视导人员名称。总的来说，民国后期视导制度日趋成熟和完善，一是进一步巩固了三级视导体系；二是扩充了督学队伍；三是视导方式更多元化。

3.现代教育督导制度的发展

制度初建。1949年，中华人民共和国成立。同年11月，设教育部，下设六司，含视导司，各大学区、省、市、县教育行政部门内也设视导机构，通常叫作监学室或视学室。视导司主要负责监督、检查各行政区对国家各项教育方针、政策的落实执行情况。1953年，教育部正式明确视导司职责，主要对中央教育方针、政策、指令执行情况，各级各类学校教学工作开展情况，部长交办的专项工作完成情况等九大内容进行视察、督办。

恢复重建。由于受“左”倾思想影响，教育视导工作遭到忽视和削弱。20世纪50年代后期，从中央到地方各级视导机构陆续撤销，其他有关工作交给其他职能部门完成，教育视导工作几乎完全停滞。“文革”结束后，在邓小平的亲自关心下，开始恢复与重建我国教育督导制度。1978年，教育部任命4位同志为教育部视导员。1984年，教育部设立视导室，负责巡视、检查和指导全国的普教工作。1986年，国务院批准教育部将“视导室”更名为“国家教委督导司”，这标志着我国的教育督导制度正式恢复建立。此后，全国各省、市、自治区陆续恢复设立教育督导机构，并开展教育督导实践与研究。

规范推进。1991年，国家发布了《教育督导暂行规定》，该规定明确了督导机构和督学的任务、职权，同时还把督导分为经常性督导、专项督导、综合督导三类。该规定是中华人民共和国第一部国家级教育督导规章。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，从而奠定了教育督导不可撼动的法律地位，为促进教育督导政策体系的完善奠定了基础。1998年，教育部设立独立的教育督导团办公室，主要职责是组织督学对全国中等及以下学校教育的督导评估和检查验收。2000年，经中央编办批准同意，原“国家教委教育督导团”更名为“国家教育督导团”，主要负责研究制定教育督导评估方针、政策，对省级政府贯彻执行国家教育方针、政策、制度等的执行情况进行监督检查。此后，全国大多数地方都陆续将原来教育行政部门的督导机构更名为政府的教育督导机构。

创新发展。一是立法树权威。从1977年邓小平同志提出恢复重建教育督导制度以来，我国教育督导工作已经走过了40多年的发展历程，教育督导制度伴随着国家的改革开放和教育的改革发展逐步完善。1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》将教育督导制度列为国家基本教育制度。此外，国家颁布实施的《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等一系列法律法规中，都规定了教育督导的职能作用。但是，一直还没有一个专门的、完整的关于教育督导的法律法规。直到2012年，国务院《教育督导条例》重磅发布，迎来了我国首部教育督导法规，标志着我国教育督导从此走上法制化的轨道，此后国家陆续出台了一系列配套的规章制度。二是治理促改革。为加快推进教育治理体系和治理能力现代化，进一步理顺政府、学校和社会的关系，实现教育管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会广泛参与的格局，2015年5月，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，从5个方面对深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变提出了具体的要求。为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神及全国教育大会精神，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威与问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制，2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确从教育督导管理体制、运行机制、问责机制以及督学聘用和管理等方面，深化我国新时代教育督导体制机制改革，促进中国特色社会主义督导体制机制进一步完善与优化。三是建标提质量。在先后发布《中小学校责任督学挂牌督导办法》《中小学校责任督学挂牌督导规程》《中小学校责任督学工作守则》《督学管理暂行办法》等的基础上，2015年，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)工作方案》，鼓励各地因地制宜，积极创新，开展中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)创建工作；2018年，其印发《关于补充全国中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)评估认定内容的函》增加督导效果指标，重点对责任督学挂牌督导在规范学校管理、促进教育公平、提升教育质量方面取得的实际效果进行核查，切实推进中小学责任督学挂牌督导取得扎实成效；2018年，其印发《关于全国中小学校责任督学挂牌督导创新县(市、区)评分标准的函》，从领导重视、制度健全、队伍精干、工作规范、保障有力、方式科学、结果运用、效益明显8个方面对评分标准予以细化，探索实施挂牌督导工作开展新路径。

纵观我国教育督导制度的发展，源远流长，积淀深厚，同时曲折迂回。但总体而言，呈现出一种上升发展的态势。我们这一代教育督导人需要再接再厉，深入探寻中国教育督导工作发展的规律，深刻认识人民群众日益增长的对优质均衡教育发展的需求与优质均衡教育资源不足之间的矛盾，不断适应新时代对教育督导工作的新要求，不断探索深化中国特色社会主义教育督导制度。

（二）国外教育督导制度的主要特点

1.国外教育督导理念

（1）注重科学与民主

新加坡教育部15个职能部门中，具体负责教育督导工作的有两个，即课程规划与发展署和学校督导署，两个部门的督导工作有不同的分工和清晰的权责。课程规划与发展署主要负责研发全国性的课程计划和教学大纲并监督它们的贯彻实施，改进课程内容等。学校督导署主要负责直接面向所有政府中小学校进行管理和监督。新加坡的教育督导分工明确，既重视中宏观顶层设计的督导，又重视微观执行实施的督导；既重视课程教学改革为核心的教育质量督导，又重视学校规范管理为重点的办学行为督导。双管齐下，促进学校依法治校与提升教育质量。这使得新加坡逐渐形成了一套分工明确、职责清晰、运行高效的现代教育督导体系，并使得新加坡的教育督导较早走向正规化、专门化和科学化。同时，为了避免权力的集中可能造成的工作生硬、僵化的弊端，新加坡教育督导强调充分发挥民主性，要求督导人员在工作中多给予学校帮助和指导，调动被督导对象的积极性，使教育督导既能在集中领导下顺利高效开展，又能在实际工作中充分发挥民主性。

日本教育督导强调科学性和民主性。要求从事实出发，以事实说话，避免个人主观因素可能对督导工作产生的不良影响。同时，日本各级教育督导机构独立存在，避免行政命令过多而影响工作开展的民主性。日本实施分类督导和分科督导。分类督导是指督导人员按照学校类型的不同进行分工指导、横向负责，确保督导效果的专业性、针对性。分科督导是指督导人员按照学科划分，从低年级到高年级一贯到底，纵向全面负责，确保督导效果的一致性、连续性。同时，日本还强调督导人员工作时间安排的科学性与合理性，要求督导人员科学合理分配深入学校督导、参加培训研修以及完成事务性工作的时间。(www.xing528.com)

加拿大教育督导制度具有较高的透明性，从教育督导政策的制定，督导人员的任命到督导过程的实施与评价，以及对督导结果的处理都比较透明，确保督导人员能够认真负责、客观公正地处理督导工作，避免受到人为不良干预，开展督导工作的自主性、民主性较强。同时，加拿大的教育督导制度比较完善和细致，督导评估指标易于操作，这些都为督导工作的科学民主开展提供了有力保障。

法国坚持“宏观督导”与“微观督导”相结合的理念，法国国民教育总督导处主要对全国教育工作进行宏观评估和协调，如对全国重大的教育改革和实验进行研究、论证和部署，确保全国教育改革与实施的科学性。而国民教育行政总督导处主要进行“微观督导”，侧重于对新学校、新教师进行督导。通常情况下，对一般学校的督导，原则上由相应学区的督学来完成。“宏观”与“微观”的结合，既从国家层面充分保障原则上的正确性与科学性，又给予地方学区较多的权力和自由，民主开展教育督导活动。

（2）兼顾质量与效益

德国为了提高教育督导的质量与效益，其基本职能有非常明确的规定，即业务监督、公务监督、法律监督等，将教育督导的职能与权力细化到每一个教育环节和教育部门，甚至对政府部门颁布的有关教育法律条款的执行情况都加以监督。明确细致的职责划分，确保教育督导内容的全面性与系统性，避免教育督导的随意性、重复性，促进教育督导质量和效益提升。

澳大利亚没有单设教育督导部门，而是将之融合在各学区的教育行政管理部门之内，如新南威尔士州的教育培训部下设质量评估局，就是行使教育督导职能的部门。另外，各学校也有督导组织，如学校董事会、家长委员会、教师工会等，对学校日常事务进行监督和指导。这符合其国家地域辽阔、人口分散的国情，充分运用各级、各地资源提高教育督导的质量和效益。

荷兰秉持“为了更好的教育而实施督导”的理念，通过开展教育质量评估检查学校依法办学情况，督促薄弱学校改进，确保所有学生都能接受高质量的教育。督导局实施“基于风险的督导”，每年都要对全国中小学办学质量进行风险分析，以检查学校表现低于国家标准的情况。如果学校质量不佳，督导局会指出该校需要改进的方面并监督改进过程，对其实施定制式督导，以此来确保所有学校办学质量都能符合国家要求，所有学生能够接受公平而有质量的教育。

（3）强化改革与提升

英国由于督导制度本身存在的问题和受相关政治因素的影响，尤其是受撒切尔主义思潮的影响，于1993年对教育督导制度进行了前所未有的改革，成立了教育标准局，取代了先前的女王督学处。先前英国的教育，尤其是中小学教育是地方和学校的事务，不受中央政府统一管理，因而学校与学校之间差别很大，就课程设置而言，各校迥然不同，课程教学方法、教学效果和质量没有可比性，给教育督导工作尤其评估工作带来很大困难。成立教育标准局后，建立了统一的评价标准，为先进的教学理念、教学方法和模式等推广起到了很好的促进作用，形成了在同一标准和要求下的良好竞争态势，在很大程度上提高了学校教学质量。

美国实行公立学校与私立学校并行制度。由于经费投入、竞争意识欠缺等原因，美国公立学校尤其中小学校教学质量、声誉日趋下降，入学率降低，因此学校数量逐步减少。基于这种情况，美国政府在 20 世纪 80 年代实施了一系列的教育改革，改革措施主要针对改善学校教学、提高学业成绩等方面，教育督导的职能也侧重于教学过程的监督和教学质量的评估。经过改革，美国公立学校的教学质量得到明显提高。

比利时的教育督导制度改革独具匠心。当政府发现教学督导的监督和检查职能已不能满足教育发展的需求时，便适时增加了一项新职能——教育咨询服务。比利时于1991 年创建了教育咨询服务系统，教育督导在履行教学监督与检查职责的同时，以全新的理念为学校提供各种咨询，如考试与学习咨询、学科教学咨询、心理咨询、职业指导咨询等。教育咨询服务使教育督导为社会服务做出了巨大贡献。

2.国外教育督导体制

根据不同的标准，将国外教育督导体制划分为不同的类型。根据建立教育督导体制的价值取向进行划分，我们将国外教育督导体制分为行政型体制、视导型体制和混合型体制三类。

一是行政型体制。行政型体制是以行政监督为核心构建的一种教育督导体制。其主要价值取向是以行政权威监督下级政府、政府教育主管部门、学校执行国家教育法规、政策。这种教育监督体制反映的是政府管理教育的职能体制，是政府依法治教体制。如第二次世界大战前的日本政府监督下级教育部门和学校按照天皇的敕令开展教育工作而形成的提示，就是行政型体制的代表。行政型教育督导体制对学校教育软件环境，特别是课堂教学质量提高的监督效果极其有限，甚至会出现监督越勤越细，越遭到被监督者内心的抵制，导致监督效果反而不好的现象。

二是视导型体制。视导型体制是以观察和指导为核心构建的体制，这种体制的主要价值取向是以视察或指导教育行政部门或学校按照教育规律、教育法规开展教育活动并促进其提高教育质量和教育效益。这种教育督导体制反映的是教育主管部门管理教育的职能体制，是教育主管部门依法主管教育，促进行政辖区内的学校执行国家教育法律、政策和方针，执行国家课程计划和标准，提高学校教育质量的一种教育督导体制。这一体制主要依靠视导人员的专业权威，更加注重教育督导的科学性、民主性、公平性，通过集体或个别指导、帮助或服务发挥其作用，这是一种以学校为主要对象，重在观察和指导，重在为学校教师排忧解难，较为灵活的教育督导体制。如美国形成的没有统一，而是自成体系、独立的教育督导机构和制度，联邦教育部既可以对本部所资助的一些项目进行检查和视导，也可以由地方教育行政部门负责开展辖区内的检查和视导，还可以由有关学术组织，如全国学校评估研究会，通过出版学校教育标准和视导指南，对各地教育督导机构或学校进行指导。视导型教育督导体制与行政型教育督导体制相比，虽然也强调行政权威，但是行政权威不如后者，相反主要依靠非权力因素开展有效的教育督导。

三是混合型体制。混合型体制是综合了行政型、视导型体制的优势而形成的综合性体制。这种体制兼顾行政监督与专业指导，能够较好地实现优势互补。这一体制既能充分发挥政府职能，促进督导人员专业优势的发挥，实现权力因素和非权力因素的结合，也能更好地促进学校自主办学、自我控制。国外大多数国家都是这种教育督导体制，典型的是英国，英国的教育督导体制在重视对教育工作进行指导的同时，也充分发挥其对政府履行教育职责的监督和检查功能。这种混合型教育督导体制能够发挥督导和督学两个方面的优势。

3.国外教育督导的亮点

一是法制建设较完备。教育发达国家非常注重督导工作的法制化建设。例如，英国的教育督导制度已有 100 多年的历史，其间历经数次大的变革，每次变革都有立法依据。比较著名的如：1839年根据教育法案设立的皇家督学团，1871 年通过的《初等义务教育法》，1902 年通过的《中等义务教育法》，等等。这些法规在保证教育督导制度改革的同时，也为英国教育督导树立了很高的权威。法国也是较早建立教育督导法规的国家之一，1988 年修订了《国家教育行政总督导章程》，1989 年颁布了《国民教育总督学特别章程》，1990 年颁布了《地区—学区督学和国民教育督学特别章程》，这一系列的法规为教育督导改革提供了法律依据和保障，使法国的教育督导体系更加完善。俄罗斯联邦的督导制度与众不同，2004 年 4 月成立的俄罗斯联邦教育和科学部，2004 年 6 月俄联邦政府先后颁布的《关于俄联邦教育和科学部条例》《联邦教育署条例》和《联邦教育和科学督察署条例》，从根本上对教育管理的立法权、执行权和监督权进行了明确的划分，其督导机构单列，立法权、执行权和监督权各自独立。教育法规的制定使得这些国家的教育行政管理活动有法可依，从而有序、有效运行，从根本上推动整个国家教育事业的发展。

二是指导功能较突出。在俄罗斯，过去督导工作人员一直被认为是很威严的上司，给被督导者一种被监督、被检查的感觉。而近年来，督导更加重视“导”的作用，强调督导的目的是帮助学校和教师解决困难，帮助学校改进工作，提高教育教学质量。澳大利亚的督导不是简单听取学校的意见，然后给予大致建议如此而已，而是根据具体指标体系来帮助学校找到欠缺和不足，提供咨询，并在学校制订重要决策时给以相关意见，从而帮助学校发展。在美国，教育辅导的作用远远大于监督的作用，辅导人员不对教师实行考核，事后也不进行奖惩，强调教育辅导以改进教学为目的。

三是指标体系较完善。如英国国家教育标准局的首要任务就是制定评估标准，建立高效的评估体系，其内容涵盖全国所有中小学校和幼儿教育以及教育行政主管部门的管理工作。澳大利亚联邦政府和州政府设置了各种教育质量指标体系及评估标准，如将学生的英语水平、算术能力等量化为具体的等级和指标，并以此来衡量学校工作的质量，当学校没有达到标准时，政府将提供相关的服务，如指导、咨询等，这实际上就是一种新型的建立在政府和学校合作型关系基础上的督导形式，从而充分发挥教育督导的“方向标”作用。