建立水资源可持续利用的水价形成机制

3.3.3.1　水是商品

要建立科学的水价形成机制，很重要的一条是必须承认水资源的经济属性，即水是一种商品，是一种稀缺的经济物品。在市场经济前提下，它应该有反映其价值的价格。无论是从马克思的劳动价值论还是从产业链的角度，都可得到水是商品的结论。

商品水是指水利基础产业部门，通过投资开发利用水资源，修建各种水利工程等设施后所生产的各种水产品及所提供的服务。其中，水资源是指自然存在的、人类生产与生活资料的基本来源。水资源不仅是生产各种水商品的生产原料，还是国民经济中其他产业部门生产各种商品的物质资源与载体。

所谓商品，指用来交换、能满足他人某种需要的劳动产品。它具有价值和使用价值二重性。水是商品，因为它是水利基础产业生产部门开发利用自然水资源，经过投入资本、劳动，运用知识和技术（生产技能）生产出的主要产品或提供的服务。水利部门为了供水，修建拦、蓄、提、引、输、调、配水等工程设施，改变了原江河水资源的时空分布与分配，为社会发展提供用水或水域；在建造水工程活动中，消耗了大量的人力、物力和财力；在投入运行中，水利管理部门必须进行工程维修、定期大修与更新改造，还须支付工资及其他管理费用。这些费用理应从成品水的价格中得到回收，从而对劳动消耗进行合理补偿，使水的生产能够持续进行。对水的提取与引用，水的管理与改善等水资源的开发利用过程，也就是对水资源进行时空重新配置、满足社会发展需求的过程，在这个过程中，每一步都要消耗活劳动和物化劳动。而水本身所特有的化学与物理性质及用途和功能，足以表明水具有价值与使用价值，符合马克思的商品论。

从商品属性的内部条件看，水商品的使用价值与价值是由劳动的二重性决定的：具体劳动创造使用价值，抽象劳动形成价值；使用价值是商品的自然属性，价值是商品的社会属性。水商品是劳动产品，其中凝聚着一定数量的一般人类劳动形成价值。在商品的交换过程中，使用价值需要被转换成同质的价值量进行交换，而这也正是市场经济对各行业生产的不同产品进入市场的基本要求。总之，从商品属性的内部条件和市场经济需要的外部条件看，可以证明水是商品。

从产业链的角度来看，水是一种商品，傅涛（2003年）从以下三个层次阐述了水的经济属性。

（1）水的资源属性。水是一种自然资源、经济资源和战略资源。在我国，水资源作为一种关系国计民生的重要资源，属于公共事业的范畴，一直由政府控制。国家作为水资源的所有者，是水资源分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域水资源所有权的管理。

在国外，水的资源属性也被当作水的基本属性，政府部门对此一般都有特殊的政策和制度。大部分国家的水资源都属于政府，要获得使用地表水的权利，必须持有用水许可证或根据水法获得批准证。政府也会采取一定的手段对水资源进行调配，达到一定的均衡态势。

（2）水的生产资料属性。要使水资源具备使用性能，需要进行工程形式的加工。水作为生产资料层面的加工和买卖与包括水利工程、供水工程、排水工程等相应工程相结合后，以生产资料的形式进入市场。水的生产资料属性以水的资源属性为基础，随着水的工程投入的增加而不断升值。

水的生产资料属性是毫无疑问的，是各种生产和生活活动的基础。但是，在我国，无论是水利工程还是给排水工程，由于其投资体制和运营方式都带有显著的计划经济特征和社会福利特征，因此，水作为一种生产资料应有的价值一直都没有得到科学体现。水利工程完全依靠政府投入和运营，而自来水行业连续几年全行业亏损，污水处理行业的情形就可想而知了。“垄断带来亏损”的怪现象在中国公用事业行业是普遍存在的，在自来水行业中，国内长期形成的是“低水价+亏损+财政补贴”模式。这样，水作为生产资料的价值完全没有体现，只被当作是一种福利。

如果水作为生产资料进入经济产业链，就应该以市场的标准核定其工程的投入、运营和回报，并且使投资运营市场化。

（3）水的消费品属性。在消费品层次上，水同其他人类必须的消费品一样，其供需关系从根本上决定价格，是一种纯粹的商品。但是，由于垄断经营，水的商品性无法直接通过供需来体现，在许多人的观念中，水和阳光、空气一样，是没有价值的、可免费取用的物品，这是对水这种消费品在认识上的误区。当然，随着社会的发展，水作为一种商品所具有的消费品特征正逐渐为人们所认识和接受。

其实，水的消费品属性可以从水价体系中分离而得到体现。可以根据城市为单元的经济发展、社会发展、城市发展、城市规划、流域水源供给、工程实施、水量生态平衡等到水的基准参数核定水的科学的、生态的供给能力，从而明确以城市为单元的各种用水基准指标，以定额用水和阶梯水价的形式调节水的供需价格。

通过以上对水的三大属性分析可以看出，抛开水的资源属性以外，水的其他经济属性无异于其他商品。

3.3.3.2　商品水的基本特性

商品水的主要特性有：

（1）基本性。水商品是人类生存、生态系统的重要组成部分及构成环境的基本元素，是社会环境最活跃、最广泛、影响最深的主要因素。

（2）生命性。水是保证人类生命的基本需要之一，人类每天所食用的动、植物都依赖水而生存，人每天必须得到一定数量的水分，否则将会导致机体失水（小于2%）而死亡。

（3）循环性。只要水文地质、大气状况等基本条件不被破坏，水的总量就会循环、再生，并可被持续、重复利用。

（4）时空性。水商品的供给是受时空条件限制的。

（5）市场固有性。因为水与人类生存、生活、健康、社会文明，工农业生产发展密切相关，且随着经济社会的发展对水商品的需求量日益上升。与此同时，人口数量不断增加，人均可得的水商品数量相对减少。因此，水商品具有很强的市场占有率。而且，一旦水商品在某区域占领市场后，供、需双方都无可选择，这是它区别于其他产业的特点之一。正常的水文年份，水商品的供给与需求弹性都不大。

（6）商品水的准公共物品性质。商品水除具备商品的一般属性外，还有其自身的特殊性，即它具有准公共物品（quasi-public goods）的属性。经济学中通常将不具备消费或使用的竞争性的商品称为公共物品。纯公共物品（pure public goods）至少具备下面两个特性中的一个：①消费的非竞争性（nonrivalrous）；②消费的非排他性（nonexcludability）。与之相反的私人物品则必须同时具备消费的竞争性以及消费的排他性。准公共物品则介于纯公共物品与私人物品之间，它与纯公共物品之间并没有明确的界限。在一定范围内，它可供人们同时使用或消费，存在消费的非竞争性和非排他性。水商品具有公共物品的部分特征：消费中的非排他性与非竞争性，但它又不具有公共物品消费中的非独立性和非排他性特征，所以可以将水商品归入准公共物品的范畴。

在市场经济环境下，尤其需认识水商品所具有的普通商品与准公共物品的二重属性，不能简单地将其视为一般商品，从而忽视其特殊性。

自1965年水利电力部制定《水利工程与水费征收使用和管理试行办法》以来，水价制度几经变革，期间经历了《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》、《水利产业政策》、《水利工程供水价格管理办法》等几次变革，水价已日益接近于制水成本。

3.3.3.3　我国水价的形成过程

在相当长的时期里，水曾经被人们看作是和阳光、空气一样取之不尽、用之不竭的自然资源，人们往往只承认水所具备的自然属性，却忽视其商品属性。在1985年以前，我国的水利工程供水实行公益性或政策性的供水政策，生产和生活用水是无偿或廉价的。在计划经济时代，水利工程供水是典型的“大锅水”或“福利水”。“福利水”表面上给人们带来一定的利益，但它所导致的水利管理体制运行中的弊病和所引起的损失却非常巨大。由于无偿和廉价用水，“福利水”一方面造成水资源的严重浪费，农业灌溉和工业生产耗水率高，水的利用效率极低；另一方面导致水利工程管理单位长期亏损，水利工程的正常损耗得不到合理补偿，出现了工程老化、工程效益衰减，大批水利工程不能安全运行和正常运用的问题。

1985年，国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》（以下简称《水费办法》），首次提出了以供水成本为基础核定水费标准，供水开始被作为一种有偿服务行为。尽管《水费办法》打破了无偿供水的历史，但它规定的水利工程水费属于行政事业性收费（水费构成及其核算原则均基于此），水利工程供水价格仍然偏低，且实际运行中存在水费计收困难、容易被有关部门挪用等问题。

1992年，国家计委将水利工程供水价格列入商品价格目录后，水利部提出要尽快制定《水价办法》，直到2004年《水价办法》正式施行。

从“水费”到“水价”，虽然只有一字之差，却使水利工程供水的性质发生了根本性变化，商品水的概念开始深入人心。

概括起来，我国的水价政策大致经历了以下几个阶段。

（1）1949～1965年期间的无偿用水阶段。在这16年间，我国的水价体系没有建立起来，基本上是无偿供水。

（2）1965～1978年间的低价用水阶段。

（3）1978～1985年，“福利水”开始被逐步打破。

（4）1985年至今，商品水价逐步形成阶段。

1985年7月22日，国务院发布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，规定“水费标准应在核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定。”“工业用水的水价，按供水全部投资计算的供水成本，加供水投资4%～6%的盈余核定。水资源短缺地区的水费可略高于以上标准。”

1988年通过的《中华人民共和国水法》的第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”

1997年国家计划委员会颁布了我国第一部《水利产业政策》，明确规定了商品水价格管理办法。这是商品水价格在政府文件被确认的标志，也是商品水价格体制逐步开始建立的起点。

1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》规定，自来水属于自然垄断经营的商品，实行政府指导价或者政府定价。1998年由国家计委和建设部发布的《城市供水价格管理办法》中规定的城市供水价格为城市供水企业通过工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格。

2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》规定用水实行计量收费和超定额累进加价制度。“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。”

2004年1月1日起施行的《水利工程供水价格管理办法》，明确规定工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。

3.3.3.4　我国水价改革的成果与不足

赵小平（2004年）总结了我国水价改革的成果与不足。

1.我国水价改革取得的成果

（1）水资源费的征收标准有了较大幅度的提高，且征收力度逐年加大。水资源费一般可分为地表水水资源费和地下水水资源费。总体来看，北方缺水地区的水资源费征收标准较高，而南方丰水地区的水资源费征收标准较低。部分缺水地区还根据当地实际，较大幅度地提高了水资源费的征收标准，特别是取用地下水水资源费的征收标准，这有利于保护水资源。据统计，地表水水资源费平均为0.06～0.09元/m3，其中，青岛、济南等地较高，青岛为0.35元/m3，济南为0.6元/m3左右；地下水水资源费平均为0.3～0.35元/m3，其中，济南为1.8元/m3，青岛为0.8元/m3。

（2）水利工程水价逐年提高，供水单位成本得到了一定程度的补偿。据统计，全国水利工程水价已由1991年的0.01元/m3提高到了现在的0.033元/m3。按用水类别来看，各类水价中以工业用水最高，其次为生活用水、农业和水力发电用水；且地区间水利工程供水价格差异较大，北方的水价普遍高于南方。(www.xing528.com)

（3）城市供水价格由福利型向商品型转变，节水型的水价调整机制逐步形成。

1）城市供水价格有了较大幅度的提高（见表3.4、表3.5），大部分城市供水价格已基本达到保本水平，促进了城市供水设施和供水行业的发展。2005年，全国城市水价的上涨幅度为7.8%[6]。从综合政策趋势、水价形成机制变革与行业市场化配合的进程来看，预计“十一五”期间（2006～2010年），全国水价仍有50%～100%的提升空间。

表3.4　1998～2004年全国36个大中城市生活用水价格

注　资料是根据《中国物价年鉴》计算整理。
① 平均水价及综合水价中均不含污水处理费。
② 居民生活水价不包括沈阳，综合水价不包括天津、大连、南京、福州、济南和拉萨；污水处理费不包括拉萨。

由表3.4中的数据可以看出，近几年来，我国的居民生活用水价格在逐年上升。从36个大中城市居民用水的价格来看，居民生活用水平均水价从1998年的0.86元/m3上升至2003年的1.28元/m3，年均上涨幅度为8.3%。而且从2000年开始，我国城市居民生活用水开始征收污水处理费。2000～2003年间，污水处理费从0.25元/t上调至0.38元/t；综合水价从1.28元/m3上涨为1.70元/m3，年均上涨幅度为9.9%。

1999年来，全国各地工业用水价格也在逐年上涨（见表3.5）。

表3.5　1999～2003年全国36个大中城市工业用自来水价格表

注　资料是根据《中国物价年鉴》计算整理。
① 实际为20个城市的平均水价。
② 实际为23个城市的平均水价。

根据表3.5中的数据可以看出，全国36个大中城市的工业用自来水价格除个别年份外基本呈逐年上涨的趋势。

2）逐步推行了居民生活用水阶梯式计量水价和非居民用水超计划、超定额加价制度。深圳、厦门、银川、青岛等城市已实行了居民生活用水阶梯式计量水价，非居民用水超计划、超定额加价制度已在全国范围得到施行。三是各地根据不同行业用水的特点实行了差别定价，特种用水价格调整幅度明显高于其他用水，拉开了用水差价，促进了节水措施的实施和节水技术的推广应用。

（4）污水处理收费制度普遍推行，收费额度稳定增长。目前，除西藏自治区外，全国30个省（自治区、直辖市）全部实行了污水处理收费制度，全国约有50%左右的设区级政府的城市开征了污水处理费，且污水处理费征收标准逐年提高，收费额不断增长。在2005年前后，深圳、青岛、厦门等城市的污水处理费的上涨幅度均达到了50%以上。污水处理费的开征和调整，提高了污水集中处理率，吸引了社会资金投入，促进了污水处理的产业化进程。

2.目前水价改革存在的主要问题

目前，我国的水价改革还存在水价总体水平偏低、不利于水资源持续利用等问题。

（1）水价总体偏低，科学的水价计收方式和水价结构尚未全面建立。由于历史条件、用户承受能力和经济发展水平等因素的制约，水价总体水平仍然偏低。①水资源费标准和征收率偏低。全国地下水资源费平均水平约为0.3元/m3，远低于城市自来水价格。由于地下水资源与自来水比价关系不合理，加之自备水源管理混乱和实际征收率低，导致自备水源的大量存在和不合理超采，同时，供水安全也难以得到有效保证。②水利工程供水价格偏低。水价低于供水成本，工程老化失修。目前，全国平均供水成本为0.067元/m3，现行水价为0.033元/m3，约占供水成本的一半左右。③污水处理费收费标准偏低。现行污水处理收费难以满足污水处理设施的正常运转。由于经费不足，部分污水处理设施建成后甚至不运行。初步测算，在不考虑管网建设和维护的情况下，仅污水处理厂的运行成本就约为0.5～0.7元/t，现行收费标准平均不足0.5元/t，总体上不能保证污水处理设施的正常运转。④用户终端水价依然偏低。据测算，目前我国水费支出一般占城镇居民可支配收入的比例约为1.2%，而据专家分析，水费支出一般应在居民家庭可支配收入的2%以上时，居民才能有较强的节水意识。⑤水价计价方式需要改进，适应不同层次的水价及计价方式尚未全面建立。城市供水方面，由于抄表到户需对楼内现有管网和计量设施进行改造，一次性改造所需资金较大。同时，节水机制也与供水企业利益不一致，供水企业积极性不高，阶梯式水价制度进展不快。农业用水方面，由于农业用水末级渠系大多是未垫砌的土渠，实际操作中多数地区按田亩收费。按实际用水量收费和超定额加价制度难以实施。

（2）城市污水处理率不高，污水再生利用刚刚起步。近年来，随着经济和社会的发展，污染物排放量也在逐年增加。城市污水排放量从1990年的179亿m3增加到2003年的330.4亿m3，城市污水处理率仅为40%左右，有近60%的污水未经处理直接排入水体。

污水再生利用进展缓慢。目前，除北京、天津、青岛等缺水城市在国家扶持下建设了规模较小的再生水回用设施外，绝大部分城市还没有开展实质性的污水再生利用工作。再生水设施建设尚未纳入城市建设规划和用水计划。城市污水处理设施建设与再生水回用设施建设缺乏统筹考虑，再生水管网建设没有随项目设施建设配套实施，大部分污水处理厂都建设在城市下游，增加了污水再生利用的难度。同时，污水再生利用缺乏经济激励，各类水价及水资源费总体偏低，而再生水运营和输送成本较高，再生水没有市场竞争力。而且，再生水设施建设刚刚起步，没有经过像自来水、燃气、供电等行业的原始积累过程，面临巨大的一次性建设投资。此外，社会对再生水的认识和使用还需要一个较长的过程。

（3）供水单位与政府间职责尚没有界定清楚，供水成本缺乏有效约束。目前，我国供水企业的运营是由地方各级政府实施，由于政企不分，其投资或资产运营等由政府决策，同时供水企业承担了部分社会责任，如市政设施公共用水等，政策性亏损和经营亏损难以界定，加上城市供水的垄断性和明显的地区性的特点，企业经营亏损，即要求政府调整价格或予以补贴，供水企业没有经营压力和市场风险，因此，普遍存在人员超编、劳动效率不高等现象。同时，管理粗放，管网漏损逐年增加，资产折旧攀升，包费制、人情水的现象加大了供水产销差。而将非主营业务摊入主营业务成本交叉补贴，部分地区供水规模过度超前，则更加剧了供水成本的上升。

3.建立水资源可持续利用的水价机制

（1）充分认识深化水价改革的重要性和紧迫性，明确水价改革的目标和原则。缓解我国水资源紧缺的矛盾，实现水资源的合理配置，应从供给和需求两个方面着手。增加水供给方面，主要包括实施区域间调水、再生水回用、海水淡化等措施。抑制需求方面，主要包括限制高耗水行业用水、调整用水结构、促进节水等措施。而科学合理的水价机制是保证上述措施实施的关键，因此，进一步加大水价改革力度，充分发挥价格机制在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用是十分重要和紧迫的。

水价改革的总体目标是要建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。水价改革应遵循的原则：①坚持调整水价与理顺水价结构相结合，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格杠杆对用水需求的调节作用，提高用水效率；②水价改革与供水设施建设相结合，积极培育和建立水市场，实现水资源的合理配置；③坚持合理利用水资源与防治水污染相结合，努力实现污水再生利用，为社会经济发展提供良好的水环境；④坚持供水单位的良性发展与节水设施建设相结合，合理补偿供水单位成本费用和投资回报，保障节水工程建设和节水技术推广必需的资金；⑤坚持水价形成机制改革与供水单位经营管理体制改革相结合，强化水价对供水单位的成本约束，努力发挥市场机制对水资源配置的基础性作用。

（2）合理调整供水价格，尽快理顺水价结构。

1）完善水资源费征管机制。水资源费的征收是国家对水资源所有者权益的体现，也是国家实现水资源优化配置的重要手段。目前，未开征水资源费的城市应尽快开征，同时，应逐步提高水资源费征收标准，应综合考虑各地区的水资源状况、产业结构调整和企业承受能力等情况，逐步使城市公共管网覆盖范围内取用地下水的自备水费用水平高于自来水价格，以限制地下水的不合理开采，促进再生水的利用；应将水资源费的调整与供水价格调整结合起来，在补偿供水单位合理成本费用的同时，通过水资源费的征收来体现水的稀缺状况和国家对水资源所有者的权益，收益由政府支配；通过价格合理补偿供水单位的成本费用，收益由供水单位支配；通过水资源费的征收和使用，为调水工程的实施以及水资源开发利用和保护提供资金保障；应尽快制定全国性的水资源费征管办法，规范水资源的征收和使用，确保水资源费全部用于规定用途。

2）逐步提高水利工程水价。按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平；农业用水要在大力整顿水价秩序、完善水费征收机制、坚决取消不合理的加价和收费的基础上，利用清理整顿水价腾出的空间，合理调整农业水价，逐步达到保本水平。

3）合理调整城市供水价格。城市供水价格是终端水价，应综合考虑上游水价、水资源费变动情况，以及供水企业正常运行和合理盈利、水质改善等因素，在对供水企业运营成本审核、强化供水企业成本约束的基础上，合理调整城市供水价格。逐步建立供水企业成本参照体系，结合供水企业体制和运营机制的变化，进一步完善城市供水价格管理方式，促进城市供水事业和供水企业的良性发展。

4）优先提高污水处理费征收标准。城市供水价格的调整，应优先考虑将污水处理收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的，应结合本地区污水处理设施运行的成本状况，制定污水处理费最低收费标准，确保污水处理设施的正常运行。

5）合理确定再生水价格。缺水城市应创造条件积极使用再生水，同时，应加强水质督查，确保再生水使用安全。再生水由生产供应单位向用户按使用的水量计费收取，再生水价格应以补偿成本和合理收益为原则核定，同时结合再生水水质及用途等情况，与自来水价格保持适当差价，按自来水价格的一定比例安排，积极引导工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。对再生水生产用电实行优惠电价，免征增值税、水资源费和城市公用事业附加，降低再生水生产和使用成本。

（3）改革水价计价方式，强化征收管理。

1）加快推进对居民生活用水实行阶梯式计量水价制度。未实施阶梯式水价的地区，应限期尽快实施；已实施的地区，应依据本地区实际情况，合理核定各级水量基数，在确保基本生活用水的同时，适当拉大各级水量间的差价，促进节约用水；实行用水包费制的地区，应尽快实现计量计价制度。

2）切实推进抄表到户工作。抄表到户是实施阶梯式水价的前提，各地应根据当地实际情况，制定计量系统改造计划和实施方案，供水企业因此增加的改造、运营和维护等费用，可计入供水价格，鼓励和支持供水企业实行抄表到户。

3）制定科学的各类用水定额和非居民用水计划。严格用水定额管理，实施超计划、超定额加价收费方式，缺水城市应实行高额累进加价制度。对洗浴、洗车等高耗水的行业，需结合实际情况，适当拉大与其他行业用水的价格差，对城市绿化、市政设施等公共用水要尽快实行计量计价制度。

4）完善农业水费计收办法。要将农业供水各环节水价纳入政府价格管理范围，推行到农户的终端水价制度。加大改造农业灌溉设施力度，改革农业供水管理体制，创造条件逐步实行计量收费，推行超定额用水加价和两部制水价等制度，促进节约用水，减轻农民水费负担。

5）加大污水处理费和水资源费征收力度。应提高污水处理费和水资源费的收缴率，加强对自备水用户的污水处理收费和水资源费的征收力度。严禁用水单位在城市排水管网覆盖范围内，擅自将污水直接排入水体，规避交纳污水处理费的行为。水资源费应按照自备水用户取水设施的实际取水量计收，取水单位或个人应当在取水设施上安装符合标准的计量设施，无计量设施的，可按取水设施的最大实际取水能力计收。

（4）加强水资源综合规划，努力推进供水单位体制改革。

1）切实加强水资源综合规划编制工作。科学制定全国水资源综合规划，加强组织协调和技术指导工作。通过水资源评价，掌握水资源的现状以及未来的变化趋势。在节水、保护的前提下，研究分析水资源承载能力和水环境承载能力，确定水资源可利用上限。根据水资源可利用潜力分析和不同地区经济社会发展预测，研究水资源宏观分配指标及生活、生产、生态用水指标，制定水资源优化配置方案和水资源跨流域、跨地区配置的工程布局和方案。

2）将城市用水发展规划和城市建设总体规划结合起来。统筹考虑城市水资源开发、利用和保护的措施及工程布局方案，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设。城市建设项目的主体工程应与节水措施同时设计、同时施工，同时投入使用。缺水地区在规划建设污水处理设施时，应将污水处理再生利用作为缓解城市水资源短缺的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施，实现由单一的污水处理达标排放向污水综合利用转变。缺水地区应将城市水源保护、备用水源工程、城市节水及污水再生利用设施的建设，纳入近期建设规划。同时，根据本地区的水资源状况，结合城市污水处理和再生水设施的建设和运营情况，适时对部分行业制定强制使用再生水的规定，扩大再生水使用范围。缺水地区在编制和调整近期建设规划时，应严格限制高耗水型工业项目的审批和建设。

3）加快城市供水管网的更新改造步伐。对运行使用年限超过50年以及旧城区严重老化的供水管网，应在对供水管网全面普查的基础上，按规定尽快实施管网改造。缺水地区的供水管网改造应与再生水利用管网建设统筹进行。城市公用事业附加收入可优先用于管网的更新改造、抄表到户工程改造及再生水管网建设。应强化企业对管网的日常督查，提高水费收缴率，降低供水管网漏损和供水企业产销差。

4）改革供水管理体制。水利工程供水单位应按照《国务院办公厅转发国家体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发 [2002]45号）的要求，建立多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，通过招标等方式，委托符合条件的单位管理水利工程，尽快建立符合我国国情和市场经济要求的运行机制；城市供水和污水处理单位要按照建立现代企业制度的要求，结合国有资产管理体制和机制改革，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，通过创新机制促使供水单位加强管理、降低成本。同时，要将水价形成机制改革与供水单位体制改革结合起来，逐步建立与市场经济发展和企业经营机制转换相适应的价格机制，发挥市场对水资源配置的基础性作用。

[1]2002年10月1日起执行。

[2]一般发达国家万元GDP用水量在50m3下，中等收入国家为150m3左右。

[3]达到质量要求的水不能满足需求。

[4]《中国城市节水2010年技术进步发展规划》.北京：文汇出版社，1998.

[5]单位水价元/m3和元/t可交替使用。

[6]央行2005年第四季度中国货币政策执行报告。