政府规制理论在城市水业市场化中的研究

自然垄断行业的政府规制（regulation）是指政府通过一定的政策及措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，以引导垄断企业的经济决策；或者采取强制性措施，对自然垄断行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面做出明确规定。

当代西方经济学中对规制理论的创新有三大代表性理论：以施蒂格勒（Stigler）、让—雅克·拉丰（Jean-Jacques Laffont）为代表的“规制失效”理论；鲍莫尔（Baumol）等学者在对实际市场结构和潜在市场结构做出区分后产生的“可竞争性市场”理论；伯格（Berg）和奇尔赫特（Tschirhart）的“自然垄断弹性规制”理论。

2.3.2.1　规制失效理论

“规制失效”理论的政策含义是，在不完全竞争的市场上，政府对企业进行规制最初是为了提高市场效率，保护消费者利益，增加社会福利，但由于存在着规制失效，最终造成结果明显地偏离了最初设定的目标。在某些情况下反而进一步降低了市场效率，特别是在既实行价格管制又实行准入规制的自然垄断部门，因缺乏竞争的刺激而使低效率问题更加显著。由于政府对自然垄断企业的市场准入进行规制，新企业难以进入，受规制的企业实际上避免了市场竞争的压力，这样就使这些企业的激励机制自然无法与无规制的企业相比，造成企业内部资源配置的非效率性。而政府的价格规制使得企业在价格决策方面缺少足够的灵活性，加之缺乏竞争性价格作参照，进一步加剧了价格的扭曲和资源配置的无效。可以看出，该理论要求政府放松对自然垄断行业的规制。

2.3.2.2　可竞争性市场理论

“可竞争性市场”理论是美国经济学家鲍莫尔、威廉等首先提出的。其理论的基本要点是，对于有些市场，新企业进入的威胁非常大，以至于即使一家厂商控制了90%或95%以上的市场，潜在进入的压力照样可以使垄断者像竞争性企业一样做出反应，从而使该行业的产品保持低价并实现有效率的生产。这种潜在竞争可以使竞争价格得以实现的市场被称为“可竞争性市场”。该理论的政策含义是，判断自然垄断与否并不应只看市场内实际竞争者的数量，还要看是否存在潜在的竞争者。虽然规模经济或范围经济的存在限制了自然垄断行业内实际竞争者的数量，但如果市场是完全可竞争的，潜在的竞争压力仍会促使产业内原有的垄断企业提高效率，并确保价格与平均生产成本相等，从而实现与完全竞争相同的竞争均衡。

可竞争市场理论修正了对自然垄断的传统看法，对政府规制的影响很大。新福利经济学家提出的可竞争性理论框架指出了应该加以规制的企业条件，包括进入壁垒或者市场是否是可竞争的，以及价格的可维持性。可竞争性理论认为，即使在寡头垄断或完全垄断的市场结构中，任何超额利润都会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场与利润，而垄断企业只能制定超额利润为零的可维持价格防止潜在进入者与其竞争。可竞争市场理论还认为，在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和管理低效率，因为生产和管理上的低效会增加不必要的成本，给效率较高的潜在竞争者进入市场的机会。所以长期来看，潜在竞争者的威胁会促使现有企业消除生产和管理的低效率。“潜在竞争者可以代替传统规制对居于操纵行为的供给厂商进行约束，至于放松规制和竞争性的进入威胁是否足以代替管理，取决于是否存在足够的压力使得供给商降低价格和成本”。按照可竞争市场理论，放松政府管制，消除进入产业市场的法规壁垒，允许新企业进入市场参与竞争，是更为有效的方法。如果现实世界完全符合该理论的假设条件，可以靠潜在竞争力量达到社会资源的最优配置和经济效益的最大化，这时不需政府规制。然而在现实世界中，产业内原有的企业完全有可能在新企业建立自己的经营规模之前做出降价反应，企业退出市场时必然产生沉淀成本。因此，由于可竞争市场理论的假设条件与现实的不一致性使得政府管理成为必要。可竞争市场理论“可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。(www.xing528.com)

当然，对自然垄断产业应根据不同产业的特定情况，在实施进入规制的同时，通过引入激励性规制促进垄断和效率的某种特定组合与统一。如果产品的竞争不可行，特许经营制度是一种在政府管理中引进的有效方法，西方国家的实践表明它是一种有效的间接规制方法，作为对直接规制方法的一种替代方式，可以进行尝试。对地区性企业垄断经营的自来水供应等基础设施产业中，由于信息的非对称性，政府管理的难度较大，且规制效率也较低，为促进地区性垄断经营企业间竞争，区域竞争或跨区域竞争制度与政策的设计能够刺激经济效率，并指导政府进行有效规制。

2.3.2.3　“自然垄断弹性规制”理论

伯格（Berg）和奇尔赫特（Tschirhart）在研究自然垄断规制时提出，当其他企业进入自然垄断行业有不可逾越的障碍时，无论该自然垄断是强自然垄断还是弱自然垄断，都需要政府对垄断企业的行为进行规制，特别是价格规制和产品与服务质量规制；当其他企业进入自然垄断行业没有障碍时，可根据垄断企业对新来者的竞争是否具备承受力分别处理：不具备承受力时，不仅垄断企业的行为需要规制，而且该行业内的竞争程度也应受到进入规制；具备承受力时，没有必要对该行业进行规制，因为潜在竞争者的进入威胁将迫使垄断者制定盈亏相抵的价格（强自然垄断）或边际成本价格（弱自然垄断），同时努力降低成本。该理论的政策含义是，在某些情况下，不需要规制。可以看出，该理论极大地丰富了各种情况下规制的策略，起主要作用的两点是：①弱自然垄断解决了定价矛盾，边际成本价格同时保证社会福利最大化和企业赢利；②企业的承受力保证垄断企业不被潜在竞争者挤出市场，从这个意义上讲，可以用潜在竞争代行政府的职能。

关于自然垄断行业放松规制的理论分析还有其他诸多方面，在此不一一阐述。需要说明的是，放松规制理论并非是要取消规制，而是要成为根据不同情况和变化，调整和重新制定政府规制的指南。

正是由于这些放松规制理论的指导和推动，西方国家自20世纪80年代末开始了对自然垄断行业规制体制的改革。总的来说，改革取得了明显的效果：降低了自然垄断行业的收费水平，企业提高了效率和活力，削减了行政费用，减轻了国民的负担，扩大了投资等。通过改革，使得规制方式从传统方式向激励性规制转变，主要包括最高价格上限规制、区域间竞争、特许权投标等规制方式。最高价格上限规制主要是指规定价格浮动的上限，使企业能在这个范围内自由变动，从而给了企业提高效率、降低成本的积极性；区域间竞争是指将受规制的企业按地区划分，鼓励区域间竞争，从而刺激企业提高效率；特许权投标制度指政府在一定时期内给企业以特许权，特许期结束后重新竞争投标。这些方式能够克服规制者与被规制者的信息不对称现象，对改善经营管理具有重要意义。另外，改革具有显著的私有化特征。西方各国20世纪80年代起重新掀起的私有化运动的重要表现之一即为放松规制政策，通过招投标等方式，鼓励民间资本进入垄断性较强的基础设施行业，提供市场化的产品和服务。

城市水业属于自然垄断性行业，但其中具有一定的非垄断性业务。对于非垄断性业务，应充分引入竞争机制，完全由社会资本投资；对于资本沉淀性不强的自然垄断性业务，应由政府以特许经营的方式，特许企业投资专营；对其中不足以支撑商业资本基本收益的，政府根据财政情况和公众支付能力进行明确补贴；对于资本沉淀性强的自然垄断性业务，原则上应由政府作为投资主体，完成建设后可委托商业公司运营管理，国有产权与市场化运营没有必然的冲突。