环境问题日益恶化，大气污染治理与政府治理体系的现代化方案

生态环境恶化，是当今全球性最紧迫的问题。早在30年前，我国一位生态经济学家就曾大声疾呼：“中华民族又到了一个最危险的时候！上一次的危险是外敌入侵，中华民族用血肉之躯筑起新的长城，打败了敌人；这一次的危险则是生态、环境恶化，需要全国人民筑起宏大的绿色长城抵御之。”事实上，这绝非中国一个国家的问题，而是全球性的问题。生态环境问题，大而言之，事关人类生死存亡；小而言之，关系到每个人的生活生命质量。改革开放以来，中国在经济建设上取得了令人瞩目的成绩，国内生产总值从1978年的3645亿元增长到2018年的90.03万亿元，实现了年均约9.4%的增长速度，是同期世界经济年均增长率的3倍多，占世界经济的比重接近16%。2010年，中国的GDP总量超过日本，已成为世界第二大经济体。与此同时，生态文明建设扎实展开，资源节约和环境保护全面推进，党和国家为此做了大量工作，并取得了明显成效。然而主要依靠高投入、高消耗的粗放型经济发展模式，带给我们的不仅是资源的消耗过度，更导致了污染加剧。“目前，我国GDP排放总量达1400万～1500万吨，接近排放最大允许量的两倍。大气中二氧化硫排放总量为1900万～2000万吨，远远超过大气达标的1200万吨。城市垃圾每年接近1.4亿吨，处理率仅为54.2%，无害处理率更低。2009年我国的二氧化碳排放量超过60亿吨，每万元GDP的二氧化碳排放量约为1.8吨，二氧化碳排放量约占全球总量的二分之一。^[9]”2013年新春，我国多个城市都遭受了雾霾天气，空气污染严重，让本该是正常的深呼吸，成了百姓心中最迫切的愿望，20个全球空气污染严重的城市里，中国就占了16个，这不得不发人深省。雾霾正是生态恶化的表现之一，是人类在谋求经济增长过程中的副产品。空气是一种公共产品，从经济学上“公地悲剧”理论出发，人们在消费公共产品的过程中，由于能够多消费而不用付费，这就在更大程度上强化消费，但是无节制消费的最终结果是“资源耗竭”。雾霾就是“空气”这种公共产品的“公地悲剧”的结果。公共物品的外部性特点决定了个人不愿意冒着产权不安全的风险进行长期性的投资，因此雾霾治理需要政府力量的介入。面对雾霾污染，各级政府都要承担起相应的责任。在中央政府层面，治霾行动应根据雾霾形成的共性特征展开，从行政法律法规的制定、公共物品的保障机制、产业能源结构的调整等宏观角度着手治理。而在地方政府层面，由于雾霾污染的主要成因存在地域性差异，地方各级政府应当根据本行政区域内的自然条件、产业状况、能源消耗情况等实际情形开展治霾行动，在细化中央政府治霾措施的基础上，有针对性地实现差异治理。

此外，近年来由于环境污染严重，各地政府及其环境保护职能部门不能及时有效地解决环境问题，引发的环境公共群体性事件不断增多，如“吉林省松花江特大水污染事件”“福建紫金矿业重大污染事件”“四川沱江水污染事件”“哈药总厂污染事件”等等，这些由于环境问题产生的群体性事件使各地政府不得不对环境污染问题进行深刻的反思。

中国生态文明建设依然面临诸多问题，中国的资源消耗水平与世界先进水平甚至世界平均水平有着较大差距，在许多方面，资源浪费依然十分严重，生态系统正在经历重重考验，中国生态环境现状堪忧，给人们的身心健康和正常的生产生活带来危害，生态环境危机正在敲响生存与发展的警钟。目前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻，已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患，生态产品成为当今中国最短缺的产品，生态差距成为当今中国最大的发展差距。当前，生态环境问题主要表现在资源开发强度大，环境问题凸显。一些地区粗放式、无节制的过度开发，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重，大气与地表水环境质量总体状况较差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。

一是全国水环境质量不容乐观。当前中国水污染形势依然相当严峻，水资源质量在不断下降，不仅给中国经济社会发展和人民群众的生活带来严重的影响，也严重阻碍了我国生态文明建设的进程。随着经济的飞速发展、人口的迅猛增加，我国几乎所有的水体，均受到不同程度的污染。据OECD组织发布的《中国环境绩效评估报告》称，中国有1/3的河流、75%的主要湖泊、25%的沿海水域遭受严重污染。中国超过1.7万个城镇没有污水处理厂，近10亿人的排泄物几乎没有经过收集和处理。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和西北诸河等十大流域的国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。珠江流域、西南诸河和西北诸河水质优，长江和浙闽片河流水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河为轻度污染，海河为中度污染。2018年，在监测水值的111个湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）31个，占29%，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为23.4%和5.6%。全国10168个国家级地下水水质监测点中，2833处浅层地下水监测井水水质总体较差。超标指标主要为锰、铁，总硬度、溶解性总固体、氨氮、氟化物等。^[10]我国污水年总排放在700亿吨～900亿吨；生活饮用水水质全项合格率仅为10%，全国还有1.2亿农村人口的饮水卫生条件得不到改善。2018年，中国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河监测的1613个水质断面中，11%的是五类和劣五类水，监测水质的111个重要湖泊（水库）中，有18个是五类和劣五类水，占16.2%。全国337个地级及以上城市的906个集中式生活饮用水水源监测断面（点位）中，有814个全年均达标，占89.8%。

全国近岸海域水质总体一般。一、二类海水点位比例为74.6%，三、四类海水点位比例为9.8%，劣四类海水点位比例为15.6%。四大海区中，黄海和南海近岸海域水质良好，渤海近岸海域水质一般，东海近岸海域水质差。9个重要河口海湾中，北部湾近岸海域水质优，胶州湾近岸海域水质良好，辽东湾、渤海湾和闽江口近岸海域水质差，黄河口、长江口、杭州湾和珠江口近岸海域水质极差。(www.xing528.com)

二是全国城市空气质量形势严峻。中国的大气污染尤其是城市的大气污染现状相当严重。大气污染指有害物质排入大气，破坏生态系统和人类正常生活条件，对人和物造成危害的现象。大气污染的危害很多，既危害人体健康，又影响动植物正常生长，而且破坏经济资源，腐蚀建筑材料。大气污染没有国界，严重的大气污染会改变地球的气候，造成温室效应、臭氧层破坏、酸雨等全球性生态环境问题。2018年，全国338个地级及以上城市中，有121个城市环境空气质量达标，占全部城市数的35.8%；217个城市环境空气质量超标，占64.2%。338个地级及以上城市平均优良天数比例为79.3%；平均超标天数比例为20.7%。7个城市优良天数比例为100%，186个城市优良天数比例在80%～100%之间，120个城市优良天数比例在50%～80%之间，25个城市优良天数比例低于50%。338个城市发生重度污染1899天次，比2017年减少412天；严重污染822天次，比2017年增加20天。以PM2.5为首要污染物的天数占重度及以上污染天数的60.0%，以PM10为首要污染物的占37.2%，以O3为首要污染物的占3.6%。2018年，酸雨区面积约53万平方千米，占国土面积的5.5%，比2017年下降0.9个百分点。其中，较重酸雨区面积占国土面积的0.6%。酸雨污染主要分布在长江以南—云贵高原以东地区，主要包括浙江、上海的大部分地区，福建北部，江西中部，湖南中东部，广东中部和重庆南部。471个监测降水的城市（区、县）中，酸雨频率平均为10.5%，比2017年下降0.3个百分点。出现酸雨的城市比例为37.6%，比2017年上升1.5个百分点；酸雨频率在25%及以上、50%及以上和75%及以上的城市比例分别为16.3%、8.3%和3.0%。

三是城市固体废弃物污染严重。改革开放以来，随着我国工业化和城市化进程不断加快，我国绝大部分城市都面临来自固体废弃物污染的严峻压力和挑战，尤其是大城市，形势越来越严峻。2019年，全国共有200个大、中城市向社会发布了2018年固体废物污染环境防治信息。经统计，发布信息的大、中城市一般工业固体废物产生量为15.5亿吨，工业危险废物产生量为4643.0万吨，医疗废物产生量为81.7万吨，生活垃圾产生量为21147.3万吨。一般工业固体废物综合利用量8.6亿吨，处置量3.9亿吨，贮存量8.1亿吨，倾倒丢弃量4.6万吨^[11]。一般工业固体废物综合利用量占利用处置总量的41.7%，处置和贮存分别占比18.9%和39.3%，综合利用仍然是处理一般工业固体废物的主要途径。当前我国的固体废物中，由大量的废旧农用薄膜、包装用塑料膜、塑料袋和一次性发泡塑料餐具等造成的“白色垃圾”和由废旧的电视机、洗衣机、空调机、电脑、手机等造成的“电子垃圾”，已经成为我国数量增长较快的一种固体废弃物污染。如果处置不当，不仅会对水、空气、土壤和动植物造成污染，而且还会形成一条危害人体健康及生命安全的污染链，给人类生存和发展环境造成无法估量的破坏。

四是农村环境问题日益显现。随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势严峻。突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，试点村庄空气质量总体较好，但是农村饮用水源和地表水均受到不同程度污染。2018年，100个农村生活垃圾分类和资源化利用示范县（市、区）中，75%的乡镇和58%的行政村启动垃圾分类工作；全国排查出的2.4万个非正规垃圾堆放点中，仅47%的完成整治任务。农村环境保护形势依然严峻。