行政主体大气污染治理：政府治理体系及现代化

法律法规的执行行政主体在获得具有法律效力的文本赋予权力后，如何在其边界内行使权力成为大气污染治理的核心过程。该核心过程受制于中央政府及地方政府对大气污染治理的态度。中央政府主要通过话语权发声，执行抽象行政行为治理大气污染。地方政府依据相关法律法规，通过抽象行政行为和具体行政行为治理大气污染。在中国式分权的格局下，环境政策的实施者终将是地方政府，且是层级较低的基层政府，但依照目前的财政分权和垂直的政治治理模式，基层政府没有财力，也没有动力去落实环境政策。^[5]

1.依法行政下政府大气污染治理执行概述

中国政府目前的大气污染治理模式被认为是环境威权主义的一个代表。但是，政策执行嵌入威权主义系统的政治逻辑和结构中，中国环境政治体现了环境威权主义倡导的更多的中央集权，更多的政府管制，限制公众参与，限制信息的公开和透明的特征。于是，中国的大气污染治理表现为：一方面，中央政府及其领导人表现出了对大气污染问题的高度关切，在中央政府层面制定了大量的法律法规。但是另一方面，地方政府对大气污染治理法律法规赋予的权力并未积极落实，导致大气持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降。

由此可见，中国政府对大气污染治理尚有改进空间在于地方政府对大气污染治理相关法律法规的执行不力，究其原因在于，表面看：第一，从中央层面的法律法规制定看，产生了冲突性与模糊性相结合的环境政策框架体系。第二，从地方层面的政策执行系统来看，地方环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合10多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局。第三，从激励结构来看，中央政府设置的激励结构是倒错的，意味着中央政府在政治、物质和道德层面更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策^[6]。从政策执行的监督反馈来看，政治体制内部的监督渠道是一个封闭的自我监督系统。其深层次原因在于：其一，中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。其二，地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果。

2.各行政主体在大气污染治理中的权力和责任(www.xing528.com)

（1）中央行政机关大气污染治理的抽象行政行为。依据法律法规，在大气污染治理中中央政府主要完成抽象行政行为。国务院及其各部委制定与大气污染治理相关的环境法规、政策条例、实施细则。如：制定环境影响评价制度、节能减排与总量控制制度、流域限批制度、环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度等。

（2）地方行政机关大气污染治理行为。地方行政机关在大气污染治理中的行为可分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为一般由地方政府制定地方行政规章和规范性文件。具体行政行为由行政主体根据法律法规授权完成。涉及的主要部门为：生态环境局及发展和改革委等其他相关政府部门。生态环境局为地方生态环境保护行政主管机关，发展和改革委和公安局等其他政府部门依据自身职责配合环保局完成大气污染治理任务。需要特别指出的是，地方党委书记是地方大气污染治理系统中的威权式角色，也是该系统的“第一责任人”。其负责大气污染治理的目标和战略设定、政策议程设置、人事安排、冲突调节。市（县、区）长负责下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算。地方大气污染治理系统内部形成了由党委书记统合若干个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力结构。地方大气污染治理中涉及的主要权力为以强制性为特征的传统行政执法权：行政许可权、行政检查权与信息强制披露机制、行政处罚权、行政强制执行权、应急管理权以及“公布污染企业整改名单”等新型行政强制权力。这些权力的行使须严格依据各层级法律法规。

（3）中央和地方执行力衔接——环境行政权激励机制。行政法的目标是保护公民权利、促进经济发展和社会进步，核心是行政主体的行政权力与行政相对人的公民之间的关系，涉及行政权力与公民权利的配置和平衡。当代行政法发展的主题就是根据经济和社会发展的需要来平衡配置行政权与公民权，既约束权力和权利的恣意性又维护其机动性，实现公益与私益的双赢。^[7]为了实现这一目标，行政权和公民权在大气污染治理中需要受到激励，以适应现代行政发展和社会进步的需要。环境行政内部激励包括上级行政机关对下级行政机关的激励，以及行政机关对内部工作人员的激励，包括荣誉表彰和竞争激励。环境行政的外部激励是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府目标的非强制性行政行为。赋能激励是对企业环保行为的税收优惠、绿色补贴、环境信息引导金融激励环境行政指导。行政奖励制度包括环保贡献奖、举报奖励等制度。地方政府对大气污染治理相关法律法规的执行不力应通过法治化激励机制改善。中央政府对地方大气污染治理者的激励机制应当包括政治、物质与道德激励，政治激励即法治化环保软指标和硬指标作为干部考核指标，物质激励即法治化公共财政对地方大气污染治理的财政支出。