大气污染治理：基本理论与现代化政府治理

政府在大气污染治理中的角色随着国家对环境问题的认识转变而变化。在我国，自20世纪60年代起，因政府政策引发的大气污染现象逐年严重，制定和实施大气污染治理的对策成为政府的新任务。基于此，国家通过立法在政府设立专门的环境行政机关，环境行政权力被重新配置。在这一过程中，新配置的环境行政权力与原有的行政机关的权力产生重叠和交叉。

关于大气污染治理，我国实行环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的体制。在地方政府的环境行政机构方面，地方政府及其环境行政机构除了享有国家环境与资源保护法律所赋予的职权外，还享有地方立法赋予的执行地方环境保护事务的职权。我国环境保护行政权力主要包括开发利用环境决策权、开发利用环境许可权、开发利用环境监督管理权以及法律赋予的规章制定权、行政强制权、行政处罚权等。

1.依法行政对大气污染治理提出的要求

依法行政的基本要求包括两个方面：一是合法行政。即要求行政权的存在和运行都必须依据法律，符合法律要求，不能与法律发生抵触和冲突。二是合理行政。从实质合法角度把握，侧重关注行政裁量的过程是否合法，裁量结果是否公平、公正^[1]。就大气污染治理而言，依法行政的合法行政要求是：行政主体行使大气污染治理的职权必须法定，或者依法授权，不得超越职权；行政主体实施大气污染治理，应当依照法律、法规和规章的规定进行；没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定；行政主体制定的涉及大气污染治理的行政法规、部门规章和地方人民政府规章，以及其他规范性文件不得与上位法相抵触；在大气污染治理过程中行政主体必须严格遵守行政程序。合理行政要求行政主体在大气污染治理过程中：目的适当，不得违反授权目的；相关考虑，必须考虑相关因素，不得考虑不相关因素；不得显失公正。

2.大气污染治理中公民权利和政府权力的关系

行政主体在大气污染治理中如何处理好公权力运行和保障公民权利的关系是依法行政的前置条件。即行政主体如何在大气污染治理中运用自己法定的权力保护公民应有的权利。大气污染防治法律法规的法益包括国家利益、集体利益、人类利益、生态利益。如何在立法和执法阶段对以上法益做出取舍关乎不同主体的权益分配。宪法规范的国家与公民之间的关系是大气污染治理法律法规权利义务分配的基本指南。宪法规范中公民基本权利的确认和为实现该权利国家所应履行的保护义务应成为大气污染治理立法的蓝本。

回应型法的目的性转变，意味着国家权力与公民权利之间的关系需要从自由主义的行政权力控制转变为公共行政的奉献规制。这个变化呼吁在大气污染带来的灾难面前，保障型国家的构建迫在眉睫，这意味着公法随之变化。(www.xing528.com)

（1）政府应承担起大气污染治理责任。法治政府是有限政府，在逐步建成法治政府的过程中，习近平反复强调政府要注意权力行使的范围和边界。他在十八届中央政治局第十五次集体学习时强调指出，各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好，管到位，该放的权一定要放足，放到位。坚决克服政府职能错位、越位、缺位的现象。空气洁净与否关乎老百姓的生命健康权，政府必须在权力范围内承担起大气污染治理的责任。

所谓政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和法律对政府的职能定位所确定的分内应做的事，以及在法律规定范围内没有做或没有做好分内应做的事时所要承担的不利后果。我国对政府环保责任的态度明确并且反复提及。党的十八届三中全会就明确指出，地方政府应加强环境保护职责；之后党的十八届四中全会又提到了建立重大决策终身责任追究制度以及严格追究行政首长、负有责任的其他领导人和相关责任人员的法律责任；新修订的环保法更是对政府的环境责任进行具体规定并列举出多项具体失责情形。

公民及企业的私权利在大气污染治理中也应受到应有的限制。权利的限制必须遵循相应的原则：第一，法律保留原则，即任何情况下对公民权利的限制必须以国家权力机关通过的法律进行。第二，平等原则，平等作为宪法基本原则，在公民基本权利限制的立法中，表现为，一是同等情况同等对待，二是不同情况区别对待。第三，比例原则，利益均衡要求立法主体在设定公民基本权利限制条款时，应对相互冲突的公共利益与个人利益进行合理衡量，以做出最佳选择判断。

（2）政府应在依法行政思维下履行大气污染治理责任。依法行政特别强调政府在大气污染治理中的权力应受到制约，同时按照权责对应理论政府在大气污染治理中应承担相应的责任。目前，政府在大气污染治理实践中，存在的权力运行问题主要有：权力配置和结构不尽科学，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约；权力运行过程不够透明，暗箱操作和“潜规则”问题突出；制度的威慑力和制约力不强，障碍和漏洞较多。其完善思路为：加强大气污染治理的制度建设，提升制度效力；按照制约和协调原则科学配置权力，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的制约和监督；健全社会监督机制，重视运用和规范舆论监督、互联网监督^[2]。同时应对政府在大气污染治理中的责任思维进行创新：强化矢志不渝的责任思维与担当；健全责任追究制度和纠错问责机制，确保实现有权必有责，用权受监督，违法必追究；落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任。

（3）政府应通过改革根治大气污染。深化改革是大气污染治理的根本方式。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。习近平指出，要正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推进绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

（4）公民和企业应当明确权利和义务相对应的思维。公民在大气污染治理中既是权利应当受到保护的一方，同时也应当配合行政机关履行应有的义务。我国《中华人民共和国宪法》第三十三条规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。宪法从根本法的角度，规定了权利和义务的统一性。大气污染治理中公民遵守权利和义务的统一性主要体现在立法上：要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，科学合理地规定国家机关的权力和责任。在生产中向空气中排污的企业从事的是通过向环境排放污染物而获取收益的生产行为，其必须承当相应的权利、义务和责任。其责任可分为对大气污染立法的强制性责任和企业自主承担的大气污染防治责任。