地方政府治理转型：大气污染治理与现代化

在一个城市化、工业化、市场化和信息化快速推进，社会面临全面转型和剧烈变革的时代，地方治理的改革与创新必须顺应天时地利人和之需。冷战以来，经过一段时间经济繁荣和政治相对稳定的发展时期之后，全球范围内的世界各国，不只是发展中国家，对于许多发达国家而言，地方经济社会的可持续发展也遭遇到前所未有的治理问题。如何应对全球化和区域化的冲击，如何降低行政管理成本，用有限的财政实现地方善治，提高管理绩效，环境污染、贫富分化、基础设施建设和公共福利分配等都成为每个现代化国家必须面对的问题。而这些复杂问题在后发现代化国家遭遇不稳定的现代化和碎片化的现代性的双重挑战之间，则显得更加棘手^[23]。一方面，社会问题的复杂化对传统单一主体治理模式提出了严峻挑战。另一方面，社会分工日益精细化和公共决策逐渐民主化的进程，呼唤新型治理模式的出现。

推进生态环境治理体系和治理能力现代化，就是要适应经济社会持续健康发展和大力推进生态文明建设的时代要求，加快推进环境管理战略转型，这是推进政府生态环境治理体系和治理能力现代化的着力点^[24]。要以改善生态环境质量为目标导向，统筹协调污染治理、总量减排、环境风险防范和环境质量改善的关系，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变，形成以环境质量改善倒逼总量减排、污染治理，进而倒逼转方式调结构的联合驱动机制。不断创新环境管理方式，从以约束为主转变为约束与激励并举，更多地利用市场机制和手段来引导企业环境行为。推进多元共治，完善社会监督机制，强化环境信息公开，促进环保社会组织健康发展，构建全民参与的社会行动体系。加强高科技手段在环保领域的应用，提高环境管理的智能化、精细化水平。

1.转型趋势：从政府管理到多中心治理

公共治理“是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作”。^[25]同时，“公共治理是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益的过程”。^[26]同样，地方治理中，一种由多元治理主体构成，强调尊重社会的参与，以实现多元合作与协同的多中心治理模式必然应运而生。在我国，随着城市化和市场化的不断推进，对地方公共事务的管理模式也经历着从政府唱独角戏的管制模式向多元协商的地方治理模式的转变。根据众多学者的研究成果^[27]，与传统地方政府管理模式相比，多中心的地方治理模式在管理的目标、主体、体制、职能、领域、过程、工具以及规范等方面都具有明显的特色。

多中心的地方治理体制的基本特点可以归结为三点。首先，治理主体的多元化。地方治理的主体不仅仅是政府公共部门，社会各个部门、私人部门、半公共机构和公益组织等都参与到地方公共事务建设与服务的过程中。其次，治理形式的合作化。地方治理不是政府机构单独决策、实行垂直管理的过程，而是各主体之间进行协商合作的过程，鼓励同城市发展利害相关的社会主体——利益相关者，都能够以平等的地位参与城市治理的全过程。最后，治理结果的调适化。公共和私人部门在治理过程中相互协作、相互影响，是一个自然发展的过程，产生的结果不受任何个人或机构的完全控制，从而有可能不同于原先的估计。

尽管我国的地方治理发展历程同全球发展潮流密不可分，但是中国特色的历史文化和政治体制，使得中国的地方治理也形成与其他国家所谓的强调网络和协同的合作治理不尽相同的治理模式，具体说来，就是政府主导下的地方多中心合作治理。地方治理的最终目标是达成善治，善治即实现良善的治理，而这些都离不开正确处理政府、市场与社会之间的关系。“善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。”^[28]这就已经揭示了作为国家和政府与社会之间的关系。善治作为多元合作治理的追求目标，它根本上还是要在政府、市场和社会当中寻求一种和谐的合作伙伴关系，其中理顺各主体之间的职责关系是关键。当然，政府、市场和社会在实现善治的过程中，各自发挥的功能有所不同，所起的作用也有所差别。就现实而言，政府主导和掌握了绝对的公共资源，以其权威具备了推动善治的最直接的动力，故而政府主导的善治，或者说政府推动下的政府与市场、政府与社会间的合作是可行的。尤其是在中国国情之下，政府在经济建设、社会建设和市场培育上具有不可替代的作用，政府主导推动形成政府—市场—社会和谐互动是现实的。

首先，政府是地方治理的核心主体，特别是各层级中掌握丰富资源和权力的一把手——地方核心行动者，他们的行动选择、行动偏好，将对治理绩效产生莫大的影响。

其次，非政府组织和私营企业分别是地方治理中的重要主体和特殊主体。随着市场经济的不断发展，公民社会的逐渐成长，两者将通过行政许可、行政指导、合同承包、特许经营等多种途径，从政府手中获得越来越多的政府项目，承担越来越重要的社会责任。因此，善治的实现也需公民社会的发育，随着社会力量的壮大，政府权力会让渡部分权力回归到社会中，但是这些过程并不意味着社会争夺政府权力和资源，而是由此形成一种联手协作关系，共享公共资源的分配权力，为政府公共利益之行为提供支持，这也是以保有政府的主导地位为前提的。

最后，社会公众是地方治理的必然主体。民众教育水平的提升，公众权利意识的觉醒，对生活质量和水平提出了更高的要求。如果能够通过政策网络把公众需求有效纳入公共议程中，那么将有效减少民众的集体行动。可以说，任何一个地方的任何一个领域和事务，一旦失去了老百姓的支持、关注和参与，都会陷入瘫痪而不可能获得成功。

总而言之，在后发国家经济社会的现代化进程中，政府责任尤为重大，“对中国的现实而言，政府既需要提高制度化的能力，加强元治理，也需要推动社会力量的建设，并在治理网络中提升网络治理的能力”。^[29]作为公共权力部门的政府是理所当然整合全社会力量的主导，也是形塑地方治理格局的核心主体。故而中国地方治理转型的实质就是实现“政府—市场—社会”互嵌式共生发展，这当中又以政府的主导和推动为最明显的特征。

2.转型原则：地方治理体系与能力的现代化

中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在行政体制改革方面，强调“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”。

在社会治理领域，中共十八届三中全会指出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”这就为今后我国以完善地方治理体系、提升地方治理能力为核心任务的改革与创新指明了方向，具体表现为三个方面。

（1）从管理到服务：客户导向，公众需求

政府主导之下多中心的地方治理体制最为重要的原则之一在于，在坚持政府从管理到服务的转变中，秉持服务客户的理念，从满足公众的需求出发。这原本是新公共管理运动中兴起的管理概念，而在中国语境中，所谓满足公众需求，建立服务型政府的根本在于坚持“以人为本”。地方治理创新必须“以人为本”。以人为本是我们党的立党宗旨，也是国家发展大局的指导思想，地方治理创新也应该从以人为本出发。马克思指出“人是全部人类活动和全部人类关系的本质、基础”“创造这一切、拥有这一切并为这一切而斗争的，不是‘历史’，而正是人，现实的、活生生的人。‘历史’并不是把人当作达到自己目的工具来利用的某种特殊的人格。历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。^[30]以人为本，不仅主张人是发展的根本目的，回答为什么发展、为谁发展的问题，而且主张人是发展的根本动力，回答怎样发展、靠谁发展的问题。因此，依靠最广大人民群众，包括丰富的“民生”内涵，蕴含深刻的“民意”导向。在现代民主政治的背景下，一个在民意方面没有目标、民生方面没有建树的政党和政府，不可能获得合法性，更不可能实现长治久安。注重民意、关注民生是我们党的优良传统，是我们党长期执政中的经验总结，也是社会管理创新中的出发点。诸如苏州等地在地方治理创新实践中，紧紧围绕社会与“人”，探讨政社互动、政会互融、政企互联、政民互通、政政互助，都体现了国家与社会、政府与公民之间的这种逻辑关系。实践证明，社会发展如果围绕这两条核心主线，这种发展就是符合规律的，如果远离了这两条核心主线，即使社会推进了，也会险象环生、危机四伏。古今中外，概莫如此。地方治理创新如何“以人为本”？以人为本要求政府必须把“人”的主体性凸现出来，彰显人的尊严与人的地位，人的全面发展要求社会可持续发展。就是要把社会看成是国家的对应主体，把公民视为政府的对应主体。社会和公众参与到社会管理创新中来，着力点不是在动员，而是对社会深入了解，对公民充分信任。了解是起点，信任是基点。政府为人民服务如果不了解社会实际，服务会异化为浪费与折腾；政府为人民服务如果不相信群众，服务会异化为怀疑与对抗。要准确、真实地了解社会，政府就必须放下身段、摆脱架子、拿出诚意、管好自己，只有这样，人民群众才会奉献自己的所有、展示无穷的智慧；要相信、依靠群众，政府就必须反思自己、改变观念、转变作风、杜绝腐败，只有这样，人民群众才会与政府鱼水情深、血肉相连。地方治理创新的伟大力量深深扎根于人民群众之中，要激发公众在地方治理中的首创精神，就必须关注社会变化、关心群众疾苦。公众只有感受到了政府的诚意与信任，感觉到了与政府之间的平等，地方治理创新才会充满生机与活力。其中，最重要的是在坚持党的领导的同时，完善党的政治领导与思想引导，这是保持地方治理创新沿着正确方向前进的前提。(www.xing528.com)

（2）从管理到合作：市场机制，提升“4E”

传统的地方政府管理模式，将政府作为单一管理主体，其导致的不良后果是行政权力不断膨胀，政府管理行为僵化刻板，出现政府管理高成本低效益的状况。要实现行政的现代化，推动地方政府管理走向多中心治理的平等合作，前提之一就必须改变高度行政化的管理过程，引入市场机制，在推动经济发展的同时，不忘促进社会公平，实现效率和效益的双丰收。首先要树立“有限政府”理念以取代“全能政府”的传统认知。政府和市场一样都有治理失效的可能，都存在调节机制失败的风险，因此，必须合理协调这两种机制在城市公共事务治理中的相互关系，实现和谐和平衡。其次，要明确城市生态系统中各个不同治理对象的特点，从而探索不同的治理模式^[31]。引入市场机制，不代表政府的退场，更不意味着市场可以取代政府在地方治理中的重要作用。许多涉及社会稳定发展、地方安定团结，特别是需要实现社会公平正义的领域，政府仍然必须占据完全的主动地位。但是对于另外一些地方治理的问题上，如交通基础设施、绿化环卫等问题就可以通过市场运作的方式，实现高效治理。最后，多中心治理的提出，市场机制的引入，大大扩展了非行政权力的运行空间。实践这一基本原则的关键，是要明确界定地方治理中政府的职责和范围。只有在确定双方行为边界的前提下，政府才有可能通过合同承包、特许经营、政府补助等方式委托给私营部门，同时将公共物品生产中一些具体职能让渡给企业或半行政性质的机构去做^[32]。

（3）从管理到治理：社会协同，公民参与

地方治理不只是政府和市场的职责所在，生活在特定地方的民众同样有不可推卸的义务，因此，在地方治理转型的过程中特别需要注重提升公民的素质。公民概念最早出现在古希腊，意指具备参与城邦公共事务管理的人。马克思关于社会成员具有公民与私人双重身份，以及公权利与私权利双重权利的理论告诉我们，从市民的私利主体走向公民的公共主体进程，需要从封闭到开放、从暗箱到公开、从狭隘到宽容、从自利到自治、从自发到自觉的进化过程，这也是完成人的现代化的过程。这个过程需要逐步摆脱国家对私人领域的干预，凡是社会能够自治的领域政府就不插手，凡是公民能够自理的事务政府就不动手。我国公民不可能一步到位地具有参与公共事务的能力，这需要政府的引导，其本质是肯定公民的权利主体，而不是仅仅的义务主体。因此，政府也应该从管理社会事务的垄断转为主导，更应该在社会管理创新中，从主导转为引导与指导。从总体而言，公民素质的提升需要政府的角色转变，从而为公民素质的提升营造环境与氛围，为公民自身发育提供良性平台；公民素质的提升也需要公民自己转型，在地方治理创新中转变观念、校正形态、摆正心态、改造行为。苏州等地的地方治理创新实践证明，“社会协同、公众参与”除了需要供给公民参与的渠道与制度，更需要激发公民意识，激励公民热情，提升公民能力，否则，就会凝固和冻结公民参与的积极性。实现地方治理中的社会协同与公众参与，还应着力建立地方治理的公众满意度评价体系。普通民众的满意度评价调查，有利于明确地方治理工作的具体内容，提高民众对所在地方公共事务的效能感，从而形成相应的归属感和认同感；其测评结果作为一种重要参考，有利于明确下一步工作的重心，提升地方公共事务的管理和服务水平。同时，建立地方治理的公众满意度评价体系，也符合党中央在绩效评估中提高群众满意度评价的价值导向。具体的措施有建立第三方合作评估，定期发布地方治理公众满意度评价报告等。

3.转型路径：结构—功能—过程

创新的目的是走向和谐，地方治理的改革与创新是一种包括市场、社会与政府体制全方位的改革，市场与社会体制的改革必将倒逼政府体制改革，冲破现有政府思维模式中仍然残余的单向性、单一性、封闭性、简单性、急迫性困境，这是我们党的宗旨使然，也是我们国家的性质使然，没有回头路。我们相信，只有积极推动政府体制改革，释放社会组织能量，加快公民社会建设步伐，才能使“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理局面越走越宽广，并最终推动形成党的十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的目标，实现地方治理体系与能力的现代化。在具体的实现路径上，可以从结构—功能—过程三方面来考察^[33]。

（1）结构：以制度化保障多元化

地方治理创新实质是对政府体制改革提出更高的要求。达成政府、企业和社会的合作伙伴关系，是实现地方治理现代化的基本要义，以制度化方式明确各主体之间的职责关系是关键。从“政府本位”向“社会本位”转变，是地方治理创新的时代趋势。政府在规范自身行为、自身改革和培育孵化社会组织、强化社会参与公共事务等方面要有更大的突破，要形成长效机制。否则，地方治理创新就会成为无源之水、无本之木。也就是说，地方治理体系的多元化离不开地方治理制度化的保驾护航。因此，在构建地方治理制度化的过程中必须避免三种倾向：①避免急功近利。地方治理创新不是一种政绩，而是实实在在地改善民生，重塑国家与社会、政府与公民的关系。早出成效、快出成效虽然是好，但是，如果违背了社会发展规律，忽视整体协调与具体细节，会导致地方治理创新后续乏力，也会导致公众主人翁热情的递减。②克服单兵独进。地方治理创新不能居高临下，凌驾于社会之上，不能脱离城市市民的需求，“悬浮”于公民之外，政府和社会没有真正相互衔接，这就无法激励社会群体、社会组织、公民个人的主动性和能动性，这就需要改革政府体制。改变传统的自上而下的官僚体系传递，扭转公民只能被动接受改革成果的格局，构建双向沟通的渠道，凝聚改革的合力。③防范再度单一经济取向。地方治理创新不再是将经济发展视为第一要务，而是为了营造一个人与自然之间、人与人之间的和谐社会环境，实现公民个人、社会组织、政府体制、国家制度的全面完善递进，实现经济发展、文化发展、社会发展与政治发展的全面合理走向。

（2）功能：以数字化实现系统化

由特定城乡空间构成的一定地域，是一个由相互联系着、以行使不同功能的组织所构成的空间系统，包括生态系统、经济系统、文化系统和社会系统。地方治理意味着各个系统之间的协调促进、平衡发展。过去要实现这一目标，常常在技术层面遭遇困境，因此导致城市管理过程中注重事后补救，对事前防控则束手无策，各个系统之间的交集也缺乏有效的沟通。自从现代网络技术获得迅猛发展之后，不经意间改变了地方治理中信息传播的方式，从而对整个治理模式产生了巨大影响。现在已经有许多地方政府通过“数字政府”和电子政务的建设，不仅有效促进了政府内部各部门之间的协作，而且一定程度上提高了政府信息的即时性、沟通的交互性和回应的实效性，起到了精简政务、改善流程、方便政府为公众服务的重要作用。除此之外，由于互联网的匿名性、交互性和快捷性，使得网络问政、网络监督、网络反腐形成一股潮流，很大程度上方便了公众参与地方公共事务的治理过程。面对众多网络舆情推波助澜下发生的群体性事件，越来越多的地方政府正在思考如何在赛博空间中搭建政社互动的有效平台，增进双方沟通，及时准确地传达信息。在可以预见的未来，数字政府将成为地方政府的一个重要发展趋势。因此，地方政府必须要与时俱进，鼓励地方官员和行政人员了解网络、学习网络，特别是在工作中运用网络，充分利用网络中各种资源，在互联网空间中传递正能量，从而树立良好的政府形象，真正实现地方治理的数字化与信息化。

（3）过程：以标准化覆盖全程化

标准化是现代工业的产物，也是现代科学管理的基本标志。地方治理体系与能力的现代化，无论如何都必须以地方治理的法治化为前提。这就意味着地方治理主体及其相互关系的协调，都需要在建立健全一系列法律法规的基础上，通过对地方治理主体，尤其是地方政府公务人员的严格挑选和专业训练，实施规范化的目标管理和过程管理，并且以绩效评估和民众满意度测评等结果管理作为治理反馈，最终实现覆盖地方治理的全过程。实现地方治理流程的标准化，核心在于建立基于公众满意度的地方治理评价体系。

从地方治理的过程维度来看，从地方治理中的决策、实施到监督与反馈，三者是不能割裂、相互衔接的整体。因此，地方治理体系与能力的现代化，首先要超越传统的只重政府自身政绩需求，忽视地方民众公共需求的二分思维，建立“需求—决策—实施—监督—反馈—改进”五位一体的全程化治理流程，并尽可能地实现地方治理流程及其绩效评价体系的标准化。其中，只有具有前瞻性、能够满足公众需求的合理决策，才是充分体现一个地方发展的灵魂所在。而在地方治理过程中，要实现理想与现实的接轨，光注重决策与规划也是远远不够的。科学化与标准化的操作流程与评价体系是决策目标能否落实的关键，而畅通的反馈和改进机制则是地方“善治”源源不断的活力所在。