地方政府治理现代化特征及大气污染治理

在社会政治生活中，“治理”是一种偏重工具性的政治行为，也是一种价值性的政治理念。有关什么是“治理”的论述很丰富，但普遍的观点是现代政府治理是符合民主、法治、责任、服务、效率、有限、协作等现代化政治理念及其相关特征的治理。我国地方政府要走向治理现代化必须树立现代化政治理念、革除传统管理弊端以形成下述现代化治理特征：

1.现代的治理模式：从“统治”走向“治理”

“统治”与“治理”都可以看作是政府为达成社会秩序而协调各种利益关系的一种管理过程和管理模式，不过两者的治理模式有明显区别。统治是依赖于强制性的国家权力通过强制手段达成社会秩序的，这种社会秩序是外生的、强制性的。显然，在统治模式下，“政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施”。与此相对，治理则是以民主、合作为基础通过谈判协商而达成社会秩序的，这种社会秩序是自生自发、非强制性的。显然，在治理模式下，只有大多数人接受的治理规则才能得到实施。

我国地方政府统治模式的产生，一方面受“民可使由之，不可使知之”的封建专制政治思想的影响，另一方面源于计划经济体制。中华人民共和国建立以后，我国很快选择了计划经济体制。在计划经济体制下，政府的角色功能被空前放大，地方政府全面控制社会经济生活的各个方面，民众没有自主性，最终导致经济社会生活没有活力。市场经济体制建立后，市场以及公民社会的主动性、创造性开始勃发，社会的多元化发展使得民众对政府作为单一的社会管理主体及其强制性的治理模式提出质疑。在“少一些统治，多一些治理”已经成为很多国家的政治口号和政治实践的背景下，我国政府的统治成分也在日益减少，同时治理的成分在日益增多。地方政府作为国家治理的主体，民众的呼声以及党和国家的高度重视将有助于促其实现从统治模式到新的现代化治理模式的彻底转变。

2.有限的治理范围：从“全能”走向“有限”

我国地方政府治理现代化必须建立新的社会治理模式。新的社会治理模式强调社会治理主体的多元化与民主、有效政府的角色定位，“全能型”政府则与此背道而驰。“全能型”政府，即无所不能、无所不在的政府，是事无巨细、大包大揽的政府，奉行的是包办的“家长主义”。全能，某种程度上意味着无效、无能。“全能型”政府治理带来的弊端主要包括两方面：一是政府治理效率的低下。政府对微观经济的广泛参与，成为市场机制有效运行的掣肘；政府对社会管理事务的大包大揽，抑制了公民社会的健康成长；与此同时，政府自身的公共服务职能却远远没有履行到位。二是造成对公民权益的损害。因为“全能”，政府权力几乎可以不受限制地侵入和控制社会的每一阶层和每一层面，容易导致对公民合法权益的损害，造成政府与民众关系的紧张对立。

计划经济体制下，基于当时的历史状况，地方政府对本地区实行全面管理与控制有其合理性，但随着经济社会生活的正常化，全能型政府治理的弊端日益显现。走向“有限”政府，是走向“有效”政府的前提，同时，民众积极参与到社会管理之中，也意味着民主程度的提高。地方政府应适应现代化社会发展要求，向市场分权、向社会分权，切实转变职能，从全能政府走向有限政府、从低效政府走向高效政府。

3.规范的治理标准：从“人治”走向“法治”

人治，指政府治理主要依据于领导者的个人意志，这种治理具有很大的随意性、专断性与不规范性，它是封建传统政治的产物。我国的政治权力有着鲜明的人格性特征，权力与特定的个人紧密相连，缺少形式理性的法律基础。在以人治为治理标准的情形下，政府治理重政策轻法治，且政策往往是由少数人组成的领导层甚或是最高领导者个人制定出来的，很多情况下体现的是领导者个人的意志与利益，结果很容易导致政府治理对法律精神的背离和对社会利益的损害。(www.xing528.com)

法治，是指政府治理依赖于明文规定的宪法和法律，政府整体行为和个体行为都是合法的、规范的。亚里士多德指出，“法治优于一人之治”。法治优于人治的机制在于，法治奠基于民主，所以其治理失误的可能性小；人治缺乏民主的机制做保障，所以其治理的效果可能要大打折扣。两相比较，“还是靠法制、搞法制靠得住些”^[21]。因此，我国地方政府治理要现代化，要改善治理效果，根本途径还在于政府治理实现由人治向法治的转变，由权力至上走向法律至上。

4.人本的治理职能：从“管制”走向“服务”

服务型政府既是针对传统管制型政府的弊端而提出的行政改革目标，也是回应现代政府应有职能而提出的一个对应概念。在传统的政府统治模式与人治格局下，政府的主要功能在于控制社会，政府通过国家强制性的公权力来实现自身意志，但其天然的公共服务职能却被严重忽视。把政府职能主要定位于社会控制，源于封建的权力统治观念以及计划经济体制下高度集中的行政体制，是与现代行政理念及行政改革趋势格格不入的。

现代政府是为民众提供各种公共服务的行政机构，通过为社会提供完善、高效的公共服务来提高民众的生活质量与达到社会秩序的稳定，是一种服务型政府。服务型政府，是以公民权利为本，一切社会管理行为都是围绕着保护和实现公民权利而展开的政府；服务型政府，是具备法治、民主、责任、效率与有限等现代化特征的政府。地方政府通过改革和创新来建设服务型政府，这是其走向治理现代化的必要前提之一。

5.开放的治理格局：从“封闭”走向“透明”

现代经济社会的发展日新月异，一个系统要有生机和活力，就必然要和外界的环境进行物质、能量和信息的交换。地方政府系统要有效率和活力，自然也要保持开放的状态，其工作过程及所掌握的信息，除了涉及国家机密必须保密的部分外，都有必要向社会公众开放。阳光，是最好的防腐剂和生长剂。地方政府把自己置于阳光之下，有利于充分保障本区域公民的知情权，若公民知情权得到保障，可以进一步激发公民对本区域社会事务的参与热情，提高地方政府治理的效果。

封闭，不但导致政府工作远离民众、远离社会实际，还意味着政府权力得不到有效监督约束及社会责任感的缺失。某地建设垃圾焚烧发电站受阻等地方政府规划受阻事件的发生，就源于地方政府工作的封闭性，源于政府关门决策、封闭执行，不关心民众需求，不与民众进行有效沟通。因此，地方政府治理要取得民众支持，须从封闭走向开放。首先，地方政府要有开放的心态。开放的心态有助于接纳新思想、新观点，地方政府要在认真倾听民众的声音中不断矫正和完善自己；其次，地方政府工作过程透明公开，包括公共决策过程与执行过程的透明公开；最后，地方政府信息由封闭走向开放。信息垄断容易滋生“寻租”等腐败问题，地方政府要依法把各项公共政策、法规、规章、条例等公共信息公开，根除信息“寻租”的土壤。

综上所述，现代经济社会的发展要求我国地方政府治理实现以下转变并具备现代化特征：一是，地方政府治理模式由统治走向治理，形成现代政府所普遍实施的治理模式；二是，地方政府治理范围从全能走向有限，这是现代政府实现有效治理的要求；三是，现代政府首先应是法治政府，地方政府治理方式标准要由人治变为法治；四是，提供足够的有效的公共服务是现代政府的主要职能，地方政府治理职能要从管制走向服务；五是，地方政府治理格局要从封闭走向透明，因为“阳光”化的地方政府意味着廉洁、高效、能够获得民众理解支持的地方政府^[22]。如果地方政府能切实做到以上转变并具备了相应特征，也就实现了治理现代化，也就能达到有效促进本治理区域经济持续增长与社会公正、自由、平等的现代化治理目标。