大气污染治理与地方政府现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是改革国家治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。同样，推进地方政府治理现代化，即是改革地方政府治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。

国家治理体系是包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，现代国家治理体系三个最重要的次级体系分别是政府治理、市场治理和社会治理^[15]。其中，基于政府的核心地位和主导功能，政府治理的现代化构成实现国家治理现代化的最关键因素。以往国家治理中的诸多弊端源于没有正确处理政府、市场和社会的关系，政府管理中“错位”“越位”与“缺位”问题同时存在，因此须在厘清政府治理的边界基础上界定政府治理现代化的含义。

在政府与市场的关系上，“用足市场，慎求政府”。政府的职责，是创造条件促进市场机制的完善与市场功能的有效发挥，市场能发挥功能的领域政府不能插足^[16]；在政府与社会的关系上，政府与市场均失灵的治理领域应由社会组织（第三部门）发挥其作用，政府通过有效引导与正确监督使社会组织获得应有发展空间并促其积极发挥功能。适应于此，政府要由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。^[17]若地方政府能切实进行以上转变，其治理也就开始朝着现代化方向迈进了。(www.xing528.com)

关于对政府治理的评价，加布里埃尔·A.阿尔蒙德（Gabrial A.Almond）等主张用行政体系（体系适应、体系协调）、行政过程（民主、公正、认同）和政策结果（安全、福利、自由）标准^[18]。基于此，评价政府治理是否现代化可从两方面进行，一是政府的治理体系是否现代化，包括政府行政体制与其行政人员能力是否现代化。弗朗西斯科·福山（Francisco Fukuyama）指出，政府的治理质量取决于官僚（行政）体系的能力与其自主性的互动^[19]。按照福山的观点，官僚（行政）体系的能力取决于行政人员的专业化水平，自主性则取决于行政体制的情况。二是政府的治理过程与结果是否现代化，可以通过政府履行其法定职能的“产出”来衡量。

若把政府按两个层级划分，政府可划分为中央政府与地方政府，两个层级的政府职能结构是不一样的。相对于中央政府的顶层设计者地位，地方政府是顶层设计的具体治理主体，其职能具有执行性（执行中央政府决策）、相对独立性（具有一定的自主权）、区域性（对所在地域进行治理）与衔接性（衔接于中央政府与民众之间）等特点^[20]。可以看出，地方政府在治理地域、治理内容、治理方式等方面均与中央政府治理有所区别，对其治理现代化的评价与对中央政府的亦应有所不同。基于治理目标的一致，两个层级的政府所秉持的现代化治理理念应该是一致的；从治理体系、过程与结果是否现代化的角度分析，地方政府治理现代化内涵指的是，地方政府在秉持现代化治理理念的基础上，改革其治理体系，在本治理区域内依法履行其治理职能，有效促进本治理区域内的经济持续增长和社会公正、自由与平等。