国家治理体系和治理能力的内涵及现代化改革

1.国家治理的基本含义

学术研究中使用的“治理”，我们耳熟能详的就有如下一些用法：公司治理、乡村治理、环境治理、大学治理、政府治理、国家治理、地方治理、治理技术、治理工艺、治理机制、治理结构和综合治理，等等。但是，我们也注意到，当前中国学术研究中的“‘治理’一词如同‘发展’一样，运用范围很广，但却很难给出一个确切的含义来对其加以解读。其原因是人们运用这些词语的时候已经有了很多默认和想象的含义”^[1]。显然，治理概念运用的广泛性和普遍性，表明它具有旺盛的学术生命力；但是，这种对治理含义的“默认和想象”在许多时候会引起一些不必要的误解和争议，而这将不利于学术的交流和对话。

英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。^[2]世界银行在其1989年的一份报告中提出“治理”概念，并指出，作为发展新思维的治理应该更多地关注非政府组织、基层组织、自愿团体以及非正式的经济部门。1995年联合国全球治理委员会在题为“我们的全球伙伴关系”的报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构全力其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。^[3]它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。由此可见，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威来引导和维持秩序，满足公众的需要。^[4]从上面的论述中我们可以发现，治理逐渐成为一个跨学科共同使用的核心概念，其涉及的社会科学领域无所不包。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的不足，有效的治理是对单纯的国家或市场手段的补充，必须建立在国家、市场和社会相互合作的基础上。治理在很大程度上是由多元的政治或利益主体在一起协调、合作并采取联合行动的公共管理活动和过程，非正式组织、群众运动，甚至资本市场的各种活动都可以属于治理的范畴。与统治一词相比，治理具有更广泛的意义，因而更能反映出现代国家的现实政治中的管理活动和过程。就国家能力而言，治理的作用恰恰在于它在结构与行为者之间、国家与社会之间的重新定位。换言之，治理的概念强调应该超越国家与社会之间的界限，主要是指国家塑造和执行政策的能力。

管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别^[5]：一是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。

而国家治理则是在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。从经济学的角度着眼，国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。^[6]与以往的发展理念和政策相比，国家治理提供了一个更加宽广和综合的分析视角。它不再将政府与市场看作是两种非此即彼、相互替代的协调机制，而是更加强调二者的相互增进与互惠共生的关系。从经济学角度对转型或现代的“国家治理”含义进行的界定是比较到位的，因为它并不是将国家治理看作或等同于一国统治阶级所实行的政治统治和政治管理，而是将它看作是一个政治共同体内的政府、市场与社会等治理主体或结构性力量之间互动博弈的动态过程，从而在一定程度上揭示出了在市场经济和全球化背景下的国家治理的内涵、特征和实质所在。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。

中国共产党人的国家治理，遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。改革开放以来，中国共产党人逐步明确，国家治理的总体战略是党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合，中国共产党十六大以来，在党的文献中持续表达的“党领导人民有效治理国家”，即是国家治理战略和根本要求在国家治理意义上的典型体现和凝练表达。根据中国共产党人对于马克思主义国家理论的运用和治理国家的政治实践，尤其根据改革开放和21世纪以来中国共产党人的“国家治理”理论运用和政治实践可知，国家治理的基本含义就是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。^[7]

2.国家治理的基本性质

在现代政治分析中，国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权对社会实施控制和管理的过程。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。^[8]基于这一基本定义，国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关。正是在这一点上，亨廷顿将国家之间的重要政治分野确定为政府安邦定国的有效程度而不是政府的形式，并将有效的国家治理必要条件确定为“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”^[9]。也正是在这一点上，弗朗西斯·福山把当今世界许多严重问题的根源看作是软弱无能或失败国家的存在，并主要从国家的公共行政能力以及国家职能范围和力量强度的几个维度来探讨21世纪的国家治理问题^[10]。(www.xing528.com)

3.国家治理的战略要点

我国转型时期国家治理的主要内容，一是维护社会和市场秩序；二是防范、处理天灾人祸等社会风险；三是调和、处置社会纠纷和冲突；四是服务和管理流动务工人员、农村留守老妇幼等特殊人群；五是引导和监管基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域。^[11]这些工作纷繁复杂、千头万绪，如果就事论事、头痛医头，只会是事倍功半，所以必须分析实现有效治理的战略路径，找到国家治理的制高点、切入点、突破点、着力点。第一，治理的制高点是伦理塑造。治理工作直接作用于人的行为，但行为是思想影响的，所以，引导思想观念、构建先进文化、塑造社会伦理，是更为根本的治理战略。从这个意义上讲，大力倡导以富强民主文明和谐，自由平等公正法治，爱国敬业诚信友善为基本内容的社会主义核心价值观，不仅是文化建设的重要内容，更是治理的制高点。要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。第二，治理的切入点是源头治理。当前因土地征用、房屋拆迁、历史遗留等问题引发的社会矛盾多样多发，除各方面客观原因外，一个重要原因是一些干部在处理政府与群众利益关系上，没有树立把改革成果更多惠及百姓的理念。实践证明，只有让广大群众从党和政府的方针政策中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。十八届三中全会提出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求。现阶段不可能消灭贫富差距，但必须下大力气解决因违法违规而产生的贫富差距，这就要求反对特权，推动权利公平、机会公平、规则公平的实现。而对于因身体缺陷、智识水平等合理差别因素造成的低收入困难群体，则应切实解决好其社会保障问题。第三，治理的突破点是群防群治。国家治理，重点在基层，关键靠群众。要主动适应经济社会发展新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让群众更好地行使民主权利，提高自我管理、自我服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，促进矛盾纠纷化解。第四，治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，是实现社会安定有序的长效机制。各级领导和公职人员须牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法靠法的能力，切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求有机统一起来。

4.国家治理体系和治理能力

国家治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能“头痛医头，脚痛医脚”，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。

我国的国家治理体系，就是党领导人民对国家和社会事务进行有效控制与管理的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面的体制机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度。^[12]现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。^[13]国家治理能力，是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、促进国家经济社会发展、提升人民幸福生活水平、应对重大突发事件、维护国家安全利益、内政外交国防、治党治国治军等方面的能力。习近平总书记明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这一重要论述，对国家治理体系和治理能力的内涵做出了科学的界定。

当前，我国国家治理中存在着经济发展与社会发展不平衡的问题、地方政府执行力与公信力问题、中央与地方关系问题、生态环境恶化问题等等，从根本上说，是国家治理体系不完善和国家治理能力不足造成的，这就迫使我们必须通过完善国家治理体系和提升国家治理能力加以解决。从世界上已经实现现代化的国家来看，国家治理体系现代化主要有三个标志：一是实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化；二是实现以多主体协同共治为特征的善治；三是中央与各级地方政府事权与财权相适应，形成了稳定的国家权力结构。国家治理能力则是一个国家在制度管理与战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各方面能力的整体体现。一个治理能力优秀的国家，对外可以有效维护国家利益与国家安全，对内可以使人民幸福富足、安居乐业，还能有效处理各种突发事件与巨灾。

国家治理体系的现代化是政治经济社会现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准^[14]。首先是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家也将现代国家治理称为民主治理。