社会责任视角下我国安全生产管理的缺陷研究

由本书以上论述可知，我国目前已经建立起了安全生产的法规体系和制度体系，基本覆盖了安全生产法律关系中的各个主体和生产实践的各个环节，确立了安全生产的政府规制机构和社会监督制度，对我国安全生产管理真正走向有法可依具有重要意义。但是，我国目前的安全生产制度体系，距离发达国家的安全生产立法水平，距离实现真正的安全生产，距离一个完善、权威、易于操作的法规体系的要求，都还有很大的差距，或者说我国的安全生产制度体系还存在着诸多缺陷，这些缺陷既有立法技术方面的，也有实体内容方面的，还有立法体系方面的，这些缺陷已经逐渐显现出对我国安全生产工作的负面和消极影响。

2.2.3.1　基本法缺乏权威性

在一个完善的法规体系内，基本法法律位阶的高低决定着这个法规体系的法律效力和权威性，高位阶的基本法不仅对其所调整的领域具有有效的强制和规范作用，还为下一位阶法律规范性文件提供强有力的、明确的立法依据，并留出明确的衔接点，使低位阶的法律规范与基本法形成有机的统一，因此对整个法规体系具有统领和指引的作用。

对于安全生产这一与我国的经济制度和社会发展休戚相关的重要法律制度来说，其基本法《安全生产法》的法律位阶显然未达到应有的高度。在其他国家，涉及安全生产的基本法大多是由最高权力机构制定颁布的，美国《联邦职业安全与健康法》《矿业安全和卫生法》等涉及安全生产的基本法和重要法规都是由国会颁布，同样，日本《劳动安全卫生法》、英国《劳动安全卫生法》以及德国、加拿大的“职业安全法”等安全生产的基本法也都是由国会颁布的。高位阶的基本法具有较高的权威性，其他法规的制定和修订均在其原则范围内，保证了整个法律体系的权威性和执行力。

《安全生产法》是全国人大常委会制定颁布而不是由全国人民代表大会制定颁布的，与其他安全生产的行业特别法如《煤炭法》《矿山安全法》《道路交通安全法》等同在一个法律位阶，地位并不突出，对整个法规体系的统领、规范作用并不显著，实践中，一些规范性文件突破《安全生产法》所确定的制度框架的现象屡见不鲜，由于基本法所应当具有的权威性不强，也影响了安全生产实践中整个法规体系的法律效力和权威性。

2.2.3.2　法规体系缺乏系统性

法规体系的系统性是指该法规体系在基本法的统领下，各位阶法规衔接紧密、协调统一，形成了一个完备、合理、具有良好的稳定性和操作性的结构。法规体系的系统性是考察其实践中权威性和操作性的重要因素。从其他国家安全生产立法实践看，经过多年的修订和补充，发达国家的安全生产立法都具有较强的系统性，高位阶的法律规定基本制度，低位阶的法律规定相应的实施细则和技术规范，从而形成一个严密的制度体系，使安全生产的政府规制能够通过法规体系所确定的相应制度得到有效施行，并能有效约束生产经营单位的生产经营行为在安全生产的制度框架内实施。

我国的安全生产法规体系虽然初具规模，但在系统性方面仍有缺憾，主要表现在各法律、法规之间衔接不紧密，出现了法律调整的冲突和真空。

第一，基本法和特别法之间的衔接不紧密。安全生产的基本法《安全生产法》是2002年制定颁布的，而与之衔接配套的行业特别法则大多早于其出台，如《矿山安全法》是1992年颁布1993年生效，《煤炭法》于1996年颁布生效，《建筑法》于1997年颁布1998年生效，这些行业特别法大多制定于20世纪90年代，仍然带有浓重的计划经济时代痕迹，有些制度已滞后于当前的安全生产实践，《安全生产法》颁布后，这些法律又没有根据基本法进行及时的修订，因此在调整安全生产关系的法律制度上就出现了真空地带。

第二，缺乏完善的技术法规体系做支撑。在安全生产领域技术法规体系有着重要的作用，它为法律制度的调整确定了技术上的标准和规范，有了技术法规所确定的量化指标，法律的操作性和执行力大大增强。我国安全生产的技术法规体系存在的问题一是覆盖面不够，有些行业目前还没有订立技术法规；二是技术法规的针对性不强；三是有些技术法规超越了行业发展的现状，在实践中无法达到。法规体系缺乏系统性的弊端是实践中出现对法律理解的歧义和适用上的无所适从，造成法律的权威性降低，致使政府规制不是采用法律手段而是大量使用行政行为，这也是在安全生产实践中管理部门习惯于使用规范性文件进行规制和调整的原因之一，由于规范性文件缺乏法律所具有的稳定性和可预期性，导致了生产经营单位只顾眼前利益、不顾长远发展，不愿对安全生产加大投入资金和管理力度，这也是我国目前安全生产形势恶化的重要因素之一。

2.2.3.3　安全生产社会化服务制度缺位

安全生产社会化服务制度也就是《安全生产法》所确定的安全中介服务制度。现代行政管理理论要求政府尽量减少对市场的干预，改变计划经济时代一切由政府统揽的局面，政府除了依法履行应有的规制之外，其他的公共服务职能应尽量剥离出去，外包给依法设立的独立的社会化服务机构履行，并在政府规制下形成有序的市场竞争。(www.xing528.com)

第一，基础性的社会保障制度覆盖不足。虽然《安全生产法》第四十三条规定了强制性工伤保险制度，但基础性的社会保障制度如养老保险制度、医疗保险制度等并未覆盖到高危行业的全部工人，在煤矿或其他矿山开采、烟花爆竹等高危行业，由于大量使用的农民工无法享受到基础性的社会保障制度，使行业用工处于极不稳定的状态，有的企业甚至没有固定的熟练工人，安全生产管理流于形式以致事故高发。

第二，工伤赔付制度缺乏行业针对性和地域平衡性。目前各行业的工伤赔付规范和标准都是依照国务院的《工伤保险条例》执行，无论行业和工种，其标准都是一致的，对于一些高危行业如矿产开采来说，这样的赔付显然是远远不够的；而同样的事故在各地赔付标准又不一致，由于我国没有国家性的矿工工伤赔付制度，也没有建立全国统一的工伤赔付标准，矿工的赔付标准甚至是参照交通事故受害者的赔付标准，这样的赔偿制度根本无法保护矿工等高危行业劳动者的权益，也大大降低了劳动者权益保障法律的权威性。

第三，工会组织力量式微，无法履行保护劳动者权益的职责。在安全生产领域，作为个体的劳动者其力量是微弱的，要实现权益的保护必须依赖工会、行业协会等力量的联合体，发达国家往往都有力量强大的工会组织，可以代表工人与资方在安全生产条件、环境、工资等方面进行谈判，并监督资方履行义务，切实维护工人的权益。

我国的工会组织在法律上的定位并不明确，在实践中其组织力量也不强大，很多私营的中小煤矿或中小企业甚至没有组建工会，组建了工会的又常常只是摆设，在保护劳动者权益方面工会的话语权没有强有力的制度保障，在劳动力相对过剩的经济环境下，即使意识到自己身处不安全的工作环境或缺乏安全生产的知识，但无法依靠力量联合体的劳动者在信息不对称和力量不对称的情况下，在安全问题上只能是弱势群体，语微言轻，无法保障自身的权益。

2.2.3.4　安全生产责任体系不完备

如前文所述，安全生产的法律责任是民事责任、刑事责任和行政责任的总称。由于多年来安全生产的管理始终是以行政机关为主导，所以安全生产的行政责任制度追究是比较完备的，并且相对于计划经济时代的行业管理模式来说，行政责任制度也是比较有效的。但相对于市场经济体制下生产企业所有制多元化、政企分离的背景，安全生产的政府规制更多采用法律手段时，行政责任制度的约束力是不够的，需要依靠民事、刑事责任制度形成的合力。

我国安全生产的刑事责任在《刑法》中已做了规定，一共9项罪名大多针对生产经营过程因违章、违法而引起严重后果的行为，均属过失犯罪。而对于瞒报、谎报等行为则未规定任何刑事责任，实践中发生事故后的瞒报、谎报行为往往会延误救援，以至扩大事故造成的人员、经济损失，而相对于生产经营过程中的违法、违章行为，故意的瞒报、谎报行为其主观恶性显然更深，由于缺乏对其相应的刑事责任约束，生产事故发生后，生产经营单位为了自身利益瞒报、谎报的情况屡见不鲜，个别地方政府及相关部门负责人为了所谓的“政绩”，完成控制生产事故起数和死亡人数，也不愿多报甚至瞒报生产事故，被查处后至多承担行政责任，很少受到刑事处罚。

我国安全生产的民事责任目前只针对因事故造成工伤的损害赔偿，对因生产事故造成的公共事件以及对公众利益的损害，很少要求生产经营单位承担民事责任，如2005年吉化公司双苯厂苯胺装置的硝化单元发生的爆炸事故，大量含苯污水被直接排放到松花江，给下游的哈尔滨、佳木斯等大中城市近一千万居民的健康带来严重威胁，政府投入大量资金和人力应急，而造成这一严重后果的中石油吉林石化公司则对此未承担任何的民事责任。相同的案例如果发生在国外，肇事公司将承担巨额的赔偿责任甚至导致破产。

2.2.3.5　劳动者权益保障制度不到位

在安全生产法律制度框架内，劳动者既是义务的履行者，也是被保障者，计划经济时代公民的主体性和权利意识不强，劳动者的权益保障全部依附于单位，并依靠政策、行政命令等手段调整，当时又片面强调个人利益服从集体利益、服从国家利益，因此，劳动者的权益保障往往缺乏规范性、稳定性和全面性。进入市场经济后，多种所有制主体并存，原有的行业管理模式不再适用，我国通过宪法、法律和法规，实施了普及型、强制性的工伤保险制度，建立了劳动者权益保障的制度体系，但与生产实践相比，我们的劳动者权益保障制度仍然不到位。