基于社会责任视角的安全生产管理研究及双赢模式

管制（Regulation）是一个颇有争议的概念。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中在“管制与放松管制”（Regulation and Deregulation）这一词条中写道：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动。政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策。”维斯卡西（Viscusi）等学者认为，政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用的一种强制力。丹尼尔·F·史普博（Daniel·F·Spulber）则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场或间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为。而日本学者植草益对政府管制所下的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。这里的社会公共机构或行政机关一般被称为政府。我国学者王俊豪认为：中国学者对管制的定义与西方学者的定义大同小异，有的学者习惯使用“管制”，而有的学者使用“规制”。使用“管制”还是“规制”往往取决于学者们的不同偏好与理解，并不存在实质性的区别。另外，就“监管”与“管制”的关系而言，王俊豪教授认为，这只是在学术界和实际部门的一种概念两种说法而已。而上海财经大学金融学院的汪冰则认为，管制的概念包括狭义和广义两种，当研究需要时，可以采用狭义的“管制”概念，即“管制”是针对有关市场活动的立法规则体系，与之相对应，“监管”则是相关规则的实现手段和执行途径。当所研究的问题并不需要进行这种区分时，就可以采用广义的“管制”概念，这个概念将不仅包括狭义的“管制”内容，而且也将包括“监管”所涵盖的内容。就管制类别来说，王俊豪认为，按研究对象可分为3 类：经济性管制、社会性管制和反垄断管制。但也有一些学者认为，政府管制分为经济性管制和社会性管制两种。本书所要研究的安全生产管制属于社会性管制的范畴，下文将主要从安全生产管制体制研究、安全生产管制原因、安全生产管制中的公共选择理论应用研究、安全生产管制效果等方面对相关安全生产管制文献进行讨论分析。

对于安全生产管制而言，合理的管制体制建设，有利于政府管制部门更好地从事安全生产管制行为。对于这方面的研究，实际上是基于上述狭义“管制”概念进行的研究，而研究主要是由一些法律学者和政治科学学者进行的。

1.3.1.1　国内外安全生产管制实现体制研究情况

（一）对国内安全生产管制实现体制的研究

茅铭晨认为我国的管制机构（包括安全生产管制机构）是一种“综合性管制机构”，而目前改革的方向应该是建立一种“独立管制机构”。因为与“独立管制机构”相比，我国的这种以综合性管制机构为主要主体的政府管制体制具有如下弊端：（1）我国综合性管制机构内承担管制职责的机构大多是由上级机关的行政决定直接设立的，往往缺乏明确的法律依据。因而其法律地位不够明确，管制标准和管制程序也因缺乏明确的法律规定而带有较强的任意性，较难适应依法行政的需要。（2）我国综合性管制机构内承担管制职责的机构由于设在政府部门内，因而必须服从政府部门的命令和指示，其管制的独立性很难得到保障，容易受到其他行政权力的干预。（3）由于综合性管制机构内承担管制职责的机构是由上级行政机关的行政决定直接设立的，并且由于有不同的“上级”和“上级意志”，因此这些机构不仅层次多、级别低，而且权限小、级别的随意性比较大，缺乏足够的权威性。（4）我国综合性管制机构的“管理”职能和“管制”职能混杂，并且以“管理”职能为主，难免出现“管理”冲击“管制”的现象，无法实现管制的专门化。（5）部门利益倾向严重，往往形成谁都有权管，而又谁都管不了、谁都管不好、甚至谁都不来管的“多头管制”乱局。（6）难以解决向法律负责还是向上级负责的矛盾。（7）我国综合性管制主体的领导层专家型、技术型少，难以胜任复杂管制工作的要求。（8）容易形成各地、各部门从自己的利益或管理需要出发，层层设置管制机构。刘海波在其硕士论文中，对我国现行的安全生产管制模式进行了研究，认为存在如下问题：（1）政府安全生产管制机构力量薄弱，主要表现为：①安全生产管制职能分散；②安全生产管制机构缺乏足够的安全监督权威；③专职安全监察力量薄弱；④安全监察缺乏有效的技术保障手段。（2）安全生产法律法规不健全。（3）工伤保险没有在全社会普遍建立。（4）中介机构的作用未得到充分发挥。王钦认为目前我国的安全生产监管体制存在4 个方面的突出问题：（1）分割的监管体制分散了安全生产的监管职责。（2）薄弱的基层组织导致安全生产监管链条断裂。（3）惩戒制裁力度不够造成企业责任虚置。（4）员工监督的形式化使企业内部监督近于瘫痪。

上述文献论述的共同点在于：都强调了建立独立管制机构以避免监管职能分散的重要性。(www.xing528.com)

肖光进在国家安全生产监督管理局所制定的相关标准基础上，基于B/S 模式模拟开发了全国企业安全生产监管计算机化应用软件，在部级采用Oracle9i 数据库、Unix 操作系统、Windows2000 Server+IIS5；在省市级采用SQL Server2000、Windows2000、Windows2000 Server+IIS5。对于网络安全方面链路层采用虚拟专用网（VPN）技术，网络层采用防火墙及入侵检测技术；对于系统平台安全方面，对操作系统、数据库系统、应用系统均作了技术上的安全优化配置的尝试。从实际的运行效率和功能来看，都取得了比较令人满意的结果。但是作者认为，随着.net 框架的出现，很多应用功能模块采用Web Service 实现，所以利用ASP.net 和Web Service 开发信息发布系统必将成为新的趋势。肖光进的研究相对于其他研究者的研究而言，另辟蹊径，从安全生产监管的软件保障上对安全生产管制的实现体制进行了设计。

另外，有很多学者通过对中西方安全生产管制实现体制进行系统的对比研究，来阐述我国的安全生产管制实现体制存在的问题，并提出相关的建议。夏新在其硕士论文中对中美的安全生产管制体制进行了对比研究，通过对比发现，我国政府安全生产管制存在着这样一些问题：①相对于美国而言，我国安全生产管制机构体系不健全，政府各监管部门职能交叉，责任划分不清，行业管制机构不独立；基层政府的安全生产管制缺乏独立性；专职安全监察基础薄弱，力量不足，监管缺位；②安全生产法律法规不完善；③安全生产的社会制约机制尚未形成。我国职业安全与健康中介机构在开展科研、监测、咨询和认证工作方面与美国还有相当大的差距。代表和维护职工权益的工会缺乏有效的监督权利（工会在安全生产中的工作多为善后处理工作），使得监督不到位，作用发挥有限。另外，我国工伤保险制度和体系建设也很不完备；④职业卫生的管制力度不够。茅铭晨对包括经济性管制和社会性管制在内的中美两国的总的管制体制进行了比较研究，分析了两国各具特点的政府管制模式形成的原因和不同管制体制的优劣，最后就改革以综合性管制机构为主体的我国政府管制体制提出了建议，认为应该实行以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制。在上述这些中西方安全生产管制实现体制的对比研究（其中，大多数研究是针对中国和美国的安全生产管制实现体制进行的对比研究）中，基本上都认为西方国家（特别是美国）的安全生产管制实现体制比我国的安全生产管制实现体制更为合理，中国应在积极借鉴西方先进管理理念的基础上，改善现有安全管制实现体制。

（二）对国外安全生产管制实现体制的研究

蒋抒博在其博士论文中，运用历史分析方法将美国社会性管制的演进历程划分为5 个时期：萌芽时期、初步发展时期、高速发展时期、放松管制浪潮下的社会性管制时期和管制成本收益分析制度下的社会性管制时期。作者通过分析认为，美国的社会性管制具有四个特点：（1）拥有完善的管制法律法规体系。（2）主要的管制执行机构权限巨大且具有较强的独立性。（3）多种管制方法联合使用。（4）社会监督体系强大。接着，作者利用管制成本收益理论对对美国社会总体的管制收益成本和各部门（包括职业健康与安全管制部门）的成本收益进行了分析，并进而提出了美国社会性管制对中国社会性管制的借鉴意义。孙彩虹对美国20世纪60、70年代新兴起的社会性管制行为进行了研究，认为这种新的社会管制明确了工业和经济部门的外部性问题，而新的管制制度和行政实践又与新的行政哲学相联系。同时，新的社会性管制制度也存在着一定局限性，管制政策过分地依赖专业知识和科学假设的质量；管制程序和制度的设计还不成熟；复杂的外部性和风险的不确定性以及高昂的成本也使其受到很大的挑战。孙吉胜在论文中将美国的政府管制（包括经济管制和社会管制）区分为3 个时期：管制增长时期、管制批判时期和管制改革时期（放松管制时期）。作者在文中谈到，美国的社会性管制的改革不同于经济型管制领域的放松。在经济型管制面临着各方面批评时，由社会公平方面的考虑和各种社会运动如保护公民权、反战、反贫困、环境保护和消费者运动等所推动的社会性管制在20世纪60年代末期和70年代初有一个大幅度的增长。由于社会性管制主要以公共健康、安全和环境保护等公益目标相联系，管制机构被俘获的可能性小；社会性管制机构对公共利益的维护使得人们经常忽视管制成本，即使管制成本高昂而效益难以看到。因此，对成本和收益的比较在社会性管制领域并不成为放松管制的理由。

上述这三篇论文都是对美国社会性管制实现体制进行的研究（安全生产管制实现体制的研究包含在其中）。从对上述三篇论文的论述中，可以看出：历史分析方法是学者们进行美国社会性管制实现体制研究的常用方法。学者们认为美国的管制实现体制在实现管制收益的过程中，也带来了巨额的管制成本，但由于人们更看重管制收益，因而忽略了管制成本。