引入公众参与机制：研究工程事故的理论与实践

与少数拥有大量社会资源的强势群体相比，广大的普通民众无疑是弱势一方，在大部分时候，他们对于工程项目的影响力几乎是不存在的。但是，一方面，“公众参与是现代民主制度下一项基本的公民权利……作为公共政策制定主体的政府必须在制定公共政策时体现公众的意志”[15]，而且，公众才是工程项目（比如大型公共服务设施以及住宅区）的主要使用者和参与者；另一方面，工程建设，特别是公共基础设施建设的服务对象是群众基础广泛的社会成员，如果工程建设与发展长期漠视这个社会主要群体的态度和诉求，将对社会稳定协调运行产生不利影响。无论是从社会安定团结的角度出发，还是考虑到公众作为普通消费者的个体诉求，都应该重视公众参与工程建设的积极性。“政府的有限理性与自利性是公众充分参与作用的实践基础。政府投资项目中公众意见的体现是政府投资科学的关键因素”[16]。目前，公众参与政府投资项目的程序、方式、路径等方面仍然没有明确的法律规定，而有些人在讨论工程共同体时，往往也有意无意地忽视将公众观点纳入工程建设考量的重要意义。适当引入公众参与机制，不但能够增加工程项目决策的社会依据，体现工程和谐的核心要义，而且有利于加强工程的社会监督力度，提高工程项目的可行性和可信度，有利于社会的和谐与稳定。公众在具体的参与形式方面，可考虑以组织性、专业性较强的社会团体形式参与，既可以保证参与的有序性，也可以保证参与的专业化程度。

德国“斯图加特21”铁路工程项目是公众参与政府基础设施建设的一个典型案例，部分民众以该项目将破坏生态环境，尤其可能破坏始建于18世纪的宫廷花园为由，强烈反对该项目上马，斯图加特议会于2011年11月27日就此项目是否开建举行全民公投，以结束这场官方与民众僵持不下的争执。按照法律至少需要1/3公民投反对票才能推翻该项目，投票的结果是赞成者占58.8%，反对者占41.2%[17]。这件事情本身已超出工程项目建设的专业意义，其意义延伸至社会层面，即工程建设与社会公众的关系，以及公众在社会工程建设中的意见和诉求表达获得了官方的认可和尊重。这种基于民意基础上的工程建设项目民主决策机制改变了工程项目建设的传统程序。从这个案例中可以看到公众参与工程建设项目的积极性，公众行为不但没有破坏政府主导的社会秩序，而且提高了公众对于社会工程建设的关注度。作为纳税人，公众也很好地维护了自身的合法权益，政府与公众的关系进一步得到改善，促进了双方的理解和沟通，保证社会稳定和谐。

当然，公众参与并不是解决工程腐败问题的唯一良方，而且“公众参与”行为本身也存在一些问题。“公众参与的一个基本目的在于达成共识，并预期在磋商、表决后，持不同意见者将尊重并执行决议。这种观点在规划、建筑领域遇到了挑战，因为意见、诉求妥协基础上产生的共识，很可能违背科学、规律或者共同利益，还可能使得建筑师无法准确贯彻提出的要求，更无从提及发挥建筑师的创意设计个性”[18]。(www.xing528.com)

在公众参与者中，个体的参与动机、出发点、诉求都不尽相同，这种情况下，个体提出的利益诉求并不一定代表公众观点，而往往只代表他（她）个人，其专业性也无法保证，公众的“过度参与”反而有可能对工程建设起到负面影响和干扰作用。关于公众参与的程度问题，有人提出这样一种观点，“如果一个决策问题主要考虑质量要求，那么我们倾向于采用参与程度较低的决策途径，如果一个问题主要考虑政策的可接受性，那么我们倾向于采用参与程度较高的决策途径”[19]。总之，尽快为公众参与这个“法律空白”立法，引导公众参与工程建设的行为规范化、法制化，并且为工程建设项目，特别是政府主导的大型社会工程基础设施项目设立明确的相关政策和文件并向社会及时颁布，这既是工程建设中的重要环节，也是社会文明进步与发展的重要标志与体现。