现代学校制度的产生与特征：教育经济学

教育资源的有效配置与使用主要是由学校教育机构来体现和实现的。教育资源能否得到合理配置和高效利用，不仅取决于各行为主体（政府、学校、教师、学生及家庭、社区等）的积极性是否得到充分发挥，还取决于教育资源在分配与使用过程中是否得到有效监督，以及教育资源使用的权益与责任是否明确。这一系列问题的解释与解决，都与学校制度特别是现代学校制度的建立和完善等密切相关。

一、认识现代学校制度

（一）制度与学校制度

什么是制度？随着新制度经济学的兴起和繁荣，越来越多的研究者将传统的“非经济”因素（如文化、传统和制度等）纳入经济学分析框架之中，但迄今为止还没有一个公认的关于“制度”的定义。目前从经济学的角度界定“制度”的基本含义主要有以下四种说法：

一是制度学派创始人之一的法国学者凡勃伦（T. B. Veblen）从罗列制度的主要特征出发，认为“制度实质上是个人或社会公有的某些关系或某些思想习惯”，包括财产、价格、市场、货币、竞争、企业、政治机构、法律和营利活动等在内，均属于“广泛存在的社会习惯”。[1]

二是康芒斯（John Rogers Commons）从关注制度的实际载体出发，认为制度就是集体行动控制个体行动，即告诉个人能够、应该、必须做什么，或是相反。其中集体行动的种类和范围包括无组织的习俗和有组织的家庭、公司、控股公司、同业协会、工会、国家等。[2]

三是英国学者斯考特（Andrew Schotter）等人运用博弈论，从人们行为的规律性出发，认为制度必须符合这样的规定性：假定某种一定人数（P）的行为中存在规律性（R），当这些人是处于某个不断重复的情境（S）的当事人时，并且在满足下列条件的情况下，便构成一种制度，且这些条件都适用于P中的每个人：

（1）都遵守R；

（2）每个人都认为其他人也会遵守R；

（3）在其他人都遵守R的条件下，每个人都宁愿遵守R；

（4）如果某人背离了R，那么某些或所有的人都将背离，并且由于大家都背离R其损益状况要劣于都遵守R时的损益状况。[3]

四是诺思等人从人们的行为约束出发，认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[4]“制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成。”[5]舒尔茨也曾认为制度是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。[6]

不难看出，研究者们虽然从不同的侧重点给出了制度的定义，但还是可以从中得出制度内涵的大致轮廓，即制度是指一系列规则或规定，主要由法律、组织安排、政策以及习俗、社会惯例等组成。新制度经济学认为制度的重要功能之一是促进经济效率提高和实现资源合理分配。诺思曾使用“生产性努力”与“分配性努力”两个概念来解释制度对资源配置与使用效率的影响。诺思认为人们感到不公平，其实是他们觉得每增加一分投入到生产中去（“生产性努力”），并没有多得到一点相应的回报；相反，有些人只把精力放在企图从已有的生产成果中分得更多的份额（“分配性努力”）却真的能得逞。这个时候，更多的人将不愿再将自己的努力放在生产性上，转而也放在分配性上，这样经济增长就将陷入停滞、资源利用效率就会低下。[7]同时，制度设置支配着所有社会成员的行为，规范着他们行为方式的选择，影响着他们的利益分配、社会各种资源配置的效率和人力资源的发展。

那么什么是学校制度呢？“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”，简称“学制”，是指一个国家各级各类学校的体系方面的规则。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和关系。广义的“学校制度”，是指一套成文或非成文的规章体系，即为了指导、约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等的行为，而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序运行。学校制度所要调整的内部关系包括学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系，外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。

鉴于学校作为一种特殊的社会组织，其内部隐藏着更多的隐性因素，这里的“学校制度”不是指狭义的学校教育制度（学制），而是指关于学校的制度，即与学校有关的制度，是通过调整学校内外部关系使学校教育有效运行的一系列制度体系。学校制度不仅包括学校中的正式规章制度、非正式规章制度，还包括其所隐含的价值倾向、学校的内外部关系和在学校教育过程中起规范化作用的隐性约束机制等。

（二）现代学校制度的含义

现代学校制度是在现代教育发展中提出并在实践过程中其内涵不断丰富和发展的一个理论框架。目前关于现代学校制度这一概念的界定很多，有的是基于现代学校制度对现代企业制度的借鉴，认为“现代学校制度指的是一种适应社会化大教育和社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求，以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的现代学校体制”。[8]有的基于对传统学校制度的反思，把现代学校制度定义为“是相对于传统学校制度而言的，符合现代教育基本理念与指向，能适应学校教育现代化和社会主义市场经济体制、政治体制改革的内在要求，以具有法人主体地位的学校为基点，以有效调节政府、学校、社会三者关系为核心，以促进学生发展及校长、教师专业发展为目标，以新型的政校关系和学校自主发展机制为主要内容，体现现代教育特征，保证素质教育目标实现，促进学生最优发展的学校制度系统”。[9]还有的基于转型时期对学校制度价值的重新认识，认为“现代学校制度是指在新的社会背景下，能够适应市场经济发展和建设学习型社会的基本要求，以学校法人制度和新型的政校关系为基础，举办者产权与学校日常管理权基本分离，学校依法自主管理，由教育管理行家负责学校日常管理，教职工依法民主参与，学校与社区中的各种组织及家长密切合作，指导和约束学校可持续发展的一套完整的制度体系”。[10]有的研究者指出：“现代学校制度是指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度和新型的政校关系为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系”。[11]

由于对概念界定的立足点不同，所以对现代学校制度的概念内涵解释的侧重点也不同。这里现代学校制度是指以完善的学校法人制度和新型的政校关系为基础，促进学校依法自主管理，指导和约束学校可持续发展，保障学校教育资源有效获取并高效利用的制度体系。

在现代学校制度的定义中，完善的学校法人制度，明晰的学校产权是其基础。在此基础上，学校享有办学自主权，实行民主管理。同时，因为学校的主要职责是通过实施教育促进学生的发展，学校制度与企业制度有着根本的不同。虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地位，但是借鉴现代企业制度建立起来的产权制度和法人制度等，都是为学生的全面发展服务的，而不是单纯为了提高学校的经济利益和学校自身的发展。建立现代学校制度要在学校大力推进素质教育改革的前提下，通过建立完善的法人制度和明晰的产权制度，充分利用市场和政府等多方面资源配置功能，提高办学效率与质量，最终有效地促进学生的充分而全面发展，实现教育目的。

（三）现代学校制度的功能

我国《2003—2007年教育振兴行动计划》在“加强制度创新和依法治教”部分明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”这是国家政策首次对现代学校制度概念的认定。现代学校制度的最核心功能在于其为充分有效地利用有限的教育资源提供制度保障。

1.使学校成为独立办学实体

学校的独立法人地位，是现代学校制度的重要内容。学校的办学活动是利用教育资源从事教育活动的过程，资源是学校办学的物质基础。无论是学校对办学资源的获得，还是对办学资源的使用和管理，都离不开学校的独立法人地位。从经济学的角度来看，资源的获得与利用是一种交易行为，而学校交易关系能否成立首先取决于其是否能成为合法的交易主体，其次取决于学校对于交易的标的是否有独立的产权。学校具有独立的产权，一是指不管拥有什么样的产权，拥有多少产权，都必须具有独立性，并有确定的边界；二是指学校是特定产权的唯一主体，能独立行使其权能，获取相应的利益。然而长期以来，至多是在法律上简单地明确教育资产“归谁所有”，但学校应当享有哪些财产权利则缺乏明确的制度规范，学校只是空有“法人”称号而无法人财产，根本谈不上出资人所有权与学校法人财产权的明确界定。而现代学校制度通过使学校成为独立法人主体，可以在交易行为中降低学校的交易费用，提高学校的资源利用效率。

2.为学校管理者和教师形成确定性预期

学校教育领域中的行为主体（包括教育决策者、学校管理者、教师、学生及其家长等）的积极性和创造性是推动教育质量提高、保证教育资源充分利用的最重要因素。但是，人与人之间由于教育资源的竞争性占有、使用或配置而引发的权利与义务方面的交易关系（产权关系）变得十分复杂和重要，为此，需要制度来约束和界定。一方面，学校作为社会组织，与政府和社会其他组织具有复杂的关系，但最核心的是资源分配关系。因而建立现代学校制度有利于保障学校资源的正当获取。另一方面，现代学校制度为个人提供了稳定的理性预期，个人在制度限定的范围内，充分利用各种信息，通过计算成本-效益，做出选择，寻求个人效用最大化，为自己在学校工作或学习找到最大的生存和发展空间。因此，好的制度安排对学校管理者、教师和学生等利益主体都具有激励作用。

3.保证学校经营活动的有序进行

一个有效率的制度的最根本特征在于它能够提供一组有关权利、责任和义务的规则，能为一切创造性和生产性活动提供最广阔的空间，使每个人都不是去想方设法通过占取别人的便宜来增进自己的利益，而是想方设法通过增加生产来实现自己的利益最大化。新兴起的现代学校制度也具有这些方面的特点。从新制度经济学来看，政府与校长之间、校长与教职员工之间、教师与学生及其家长之间，都可以看做是一种不完全市场制度下的契约（合同）关系。不管契约是正式的还是非正式的，是书面的还是口头的，其实质都是为了节约交易成本，提高学校运作效率。但是，这种契约或合同不可能是完全的，常常伴随着各种“搭便车”行为和不确定性，存在着机会主义行为。例如，政府信息服务中的信息质量无法事前准确鉴别，教师劳动合同中的教师素质和能力无法事先被准确评定，教师收入在既定条件下，其备课教学的努力和敬业程度难以有效保障等。因而，需要一个好的制度安排来激发校长和教师的积极性，保证学校经营活动的有序进行，为提高学校经营效益提供制度保障。

4.为教育资源使用提供监督

经济学认为每个人都是“有理性的自我利益的极大化者”，都有一种以获取最多的社会财富和权利的本性，因此一个人在进行一项活动之前，潜意识里都会不自觉地进行充当成本-收益的计算。同样，学校教育资源在配置与使用过程中，各行为主体由于充当不同的角色，对教育资源的支配权迥然不同。在缺乏对教育资源支配进行有效监督的情况下，教育资源浪费现象、不合理配置现象就难以避免。现代学校制度强调家长和社区参与学校管理决策，强化了监督机制，为学校教育资源的充分利用提供了有效的监督。监督制度对学校教育资源的使用进行事前、事中、事后监督，以合理约束学校的权力行使，规范学校教育资源配置和使用，扼制资源浪费与教育腐败的发生和发展。

二、现代学校制度的产生

现代学校制度是伴随政府管理职能的变革，人们对学校效率低下、质量不高等现象的批判，以及公共教育财政面临压力等的情况的出现而产生的，也就是说，现代学校制度的建立，很大程度上是以追求教育资源利用效率和提高教育质量为出发点的。

（一）新公共管理主义思潮的推动

新公共管理主义的代表戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gabler），在《改革政府》一书中指出，政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。[12]政府的服务应以市场为导向，采用私营部门成功的管理经验和手段，在公共管理中引入竞争机制，放松严格的行政管制，广泛采用授权的方式，以追求政府行为的有效性。新公共管理主义思潮推动了包括教育在内的公共事业管理的市场化，在构建现代学校制度时体现为：反思政府管理教育的职能，界定政府行政干预教育的范围和权限，重构新型政校关系。

传统的政府统治观认为，政府是国家教育管理的唯一权力中心，市场是不可靠的，因为它具有内在的自发性和自利性倾向。为此，政府必须承担起全部的管理职能。而政府治理理论认为，政府在国家教育管理中充当的角色非常重要，但不应是唯一的权力中心。因为政府与市场一样可能出现失败，政府作为由人组成的机构，存在“理性有限”和“信息不对称”的问题，所以政府应该寻求一种多元化的、以公民社会为核心的、分权式的管理体制，最大限度地发挥市场在资源配置中的优先性。这一改革的核心思想反映到教育领域中，则强调公共教育权下放和教育重心下移，通过权力下放实现学校自主管理和共同决策，进而提高学校的效能。

集权和分权是新公共管理主义思潮的重要研究内容之一，是学校重构的一个重要思想来源。从世界各国的教育改革来看，分权是一种潮流。分权的原因主要是在过去集权式的管理中，学校逐渐变成了权力机关的附属，成了一个相对封闭的系统，对外界变化反应迟缓，结构相对僵化。但分权并不意味着权力机关绝对丧失对学校的控制，而是重新界定权力机关与外界的角色。在一些原本就有着分权传统的国家，则有强化集权的趋势。也就是说，在世界各国的教育系统中，同时存在着分权和集权的取向，原因是分权和集权所解决的问题不同。分权传统的国家强调对学校管理的集权，主要是从学校效率的角度出发的，他们认为，过去学校效率低下，主要是因为没有统一的标准衡量学校的绩效；集权的国家强调分权，主要是认为，在集权环境下，学校逐渐变成了一个官僚机构，效率低下，无法适应快速变化的世界对学校提出的要求。实际上，改革的目的无非是要使教育管理系统更为合理，教育质量得到提高，学校办学效率得到改善。问题的实质则是，如何在学校决策、地方决策和国家决策之间寻找一种平衡。对于如何达到这种平衡，主要有“自上而下”和“自下而上”两种策略。“自上而下”主要是由有效学校运动的倡导者提出的，他们认为提高教学质量与学校效率的最佳方案，应该是强化对学校的控制，尤其是对学校产出的控制。“自下而上”主要是由授权主义者所主张的，他们认为，提高学校教学质量与效率的最好方案应当是将学校建成一个学习型的组织，让教师在得到无比尊重的同时也被赋予权力与责任。他们还认为，对学校问题的最好解决方案是个体化的，而不应对所有学校实行统一标准。

（二）市场机制与消费者主权的倡导

传统的公立学校由税收支持，因此在办学经费上比私立学校有优势，这样会使公立学校形成某种程度的垄断，公立学校提供的服务有时即使不符合教育消费者的需要，也能获得稳定的生源。所以，缺乏竞争机制的学校制度会导致教育资源配置与使用的扭曲。对消费者而言，缺少教育选择的机会，消费者主权也没有得到充分的体现。

美国公立教育体制以维护公平的名义，限制学生和家长的选择、追求教育体系的整齐划一。经济学家弗里德曼批判了这种公平的虚伪性。[13]首先，公立教育的质量参差不齐，同一个城市的不同区域之间公立教育的状况差别很大。其次，只有富裕的家庭才有可能进行教育选择。因为受到就近入学政策的限制，如果要选择满意的学校就必须举家搬迁到学校所在的学区；选择私立学校的人则等于为子女上学交两次钱，一次以纳税的形式资助公立学校，一次是缴纳私立学校的学费。因此，在公立教育体制下进行教育选择的成本高昂，只有高收入阶层才有进行教育选择的机会；对于贫穷家庭，以上两种形式的选择他们都很难支付得起，他们唯一的办法是力图通过政治手段影响主管公立学校的行政部门。然而，这样做常常也是徒劳的，或者是困难很大的，他们根本无力去做这件事。弗里德曼认为教育凭证计划可以改变这种无视教育消费者主权的状况。弗里德曼的教育凭证计划是一种开放的、无限制的凭证计划，富人和穷人都可以得到凭证。它允许家长在公私立学校之间进行选择，也允许家长在教育凭证金额上自行添补以缴纳学费。教育凭证计划对选择私立学校的家庭给予一定的经济补偿，降低了个人教育选择的成本。弗里德曼还指出从这一制度中受益最多的会是穷人，他们将有机会为子女选择更高质量的教育。凭证计划几乎丝毫不会改善为富人提供的教育的质量，却可以适当地改善为中产阶级提供的教育的质量，同时极大地改善为穷人提供的教育的质量。穷人得到的好处，将大于某些富人或中产阶级的家庭由于能够避免为孩子缴纳双重学费而得到的好处。(www.xing528.com)

虽然弗里德曼的教育凭证计划理论及其在美国的实践都存在诸多争议，但其对教育消费者主权以及市场机制渗透到学校教育领域的倡导，主张将学校选择权还给学生和家长，对学校制度的改革有着极大促进作用。在学校管理中，应当给予学生和家长更多的参与机会，使学校管理及教育的过程更加公开透明，实现家长、学校、教师、学生的密切合作，切实提高学校的教学质量和资源利用效率。我国社会主义市场经济体制的建立，势必也会促使学校教育领域的改革，调整政府、市场与学校的关系，建立现代学校制度，从而保障教育资源利用效率的提高。

（三）教育财政压力与学校效率低下的变革诉求

就学校工作而言，改变学校资源浪费严重、教学效率低下的状况，是构建现代学校制度的直接动因。20世纪60年代，著名的《科尔曼报告》指出，学校教育对改变来自社会经济地位低下家庭的学生的学习态度、提高他们的学习成绩，所能发挥的作用微乎其微；真正对学生学习态度和学习成绩起关键作用的，却是家长的教育水平、家庭教育状况以及同伴的学习态度。换言之，学校教育组织是低效的。此后，对教育组织及其变革的低效性研究成为各国长时间持续的研究问题。近年来发达国家的公共财政日益紧张，已经对经济发展构成压力。面对压力，不少国家对由财政支持的公共部门的作用与效率产生了质疑。这种质疑当然也影响到了学校教育部门，为学校制度改革提出了一个基本的现实出发点。

自20世纪90年代以来，我国教育管理体制的改革与校长负责制的推行，虽取得了一定的成效，但仍然面临着无法回避的体制性障碍，学校教育及管理中的体制性、制度性越位、错位和缺位的现象依然存在。主要表现在：教育管理政校不分，学校的法人地位、主体地位不明确，学校与政府在权利与义务方面界定不清；政府对学校的行政控制过强，学校面向市场自主发展的空间不足，学校的发展缺乏个性，平庸而一般化；内部管理制度创新受到限制，制度运行成本太高。例如，长期以来，教育行政部门和学校的人事变动具有主观性，这种变动的主观性造成的直接后果就是追求短期利益，严重浪费了学校的教育资源。就行政部门而言，每一届新的领导都要力求在不长的任期内创造出有目共睹的业绩。因此，教育主管部门往往对那些“短、平、快”的学校教育项目特别关注，而对一些难度大且却更为本质性的问题没有兴趣。结果是领导班子一变动，地方上的教育发展思路就随之改变。由此，造成严重的资源浪费。从学校内部看，也存在着人事变动频繁以及一些学校领导无方、管理不善等方面的问题，这也在一定程度上造成了学校教育教学资源的浪费。[14]此外，社会对学校的监督机制和支持系统严重缺位，家长、社会的知情权、参与权、选择权得不到保障，监督的机会较少，学校管理决策中的权力化、非制度化、经验化等问题亟待改变。

随着市场竞争机制逐步进入教育领域，必然促使学校之间通过相互竞争来获取教育资源和生源，以保证学校的生存和发展。而公办学校的低效率与其自身的体制相关，也与其和民办学校之间的条块分割有关。公办学校所共有的产权不明、职责不清、激励不力、压力不够、人浮于事等缺陷，使它所追求的那种带有浓厚平均主义倾向的价值目标根本就难以实现。它的福利性质、收益的个体性、长期性和间接性，及其对政府紧缺财政支出的依赖性，通常也造成了教育供给的短缺。因此，为了保证教育资源的充分获取和有效利用，以提高办学校率和教育质量，就必须建立现代学校制度。

三、现代学校制度的基本特征

在现代学校制度的框架下，应当保证教育教学的效率，保证学校管理工作的效率，以效率促进质量、改进质量。对学校工作来说，没有效率的质量和没有质量的效率都是不可取的。而学校教学和管理质量的好坏，主要是通过学校利益相关者的认可和满意度来衡量的。他们满意不满意、认可不认可是评价学校教育教学质量的核心标准。只有学校利益相关者认可和满意的学校才是高质量的学校，才是好学校。因此，这种现代学校制度的特征主要应体现在保证教育资源充分有效利用、提高学校办学效率和质量等方面。

（一）学校产权清晰，政校关系明确

学校产权[15]，是学校所有制的核心和主要内容，至少包含了学校教育资源的占有权、使用权、收益权、处置权。学校产权的表现方式则包含了物权（如教学楼）、债权（如对借出去的财产的拥有权）、股权（如学校投资于其他学校所形成的股权）、知识产权等。“相对于无产权或产权不明晰而言，设置产权就是对资源的一种配置，它能减少资源浪费，提高经济效率。”[16]因此，相对于学校无产权论或产权不明晰而言，现代学校制度要求学校产权明晰，本身就是对教育资源的一种优化配置，旨在减少资源浪费，提高学校的资源利用效率。

现代学校制度以学校法人制度为基础，至少有三层含义：第一层是学校应当具备法人条件；第二层是学校应当在取得法人资格的基础上建立起现代学校法人制度；第三层是通过政府转变职能，修改和制定有关法律，建立现代学校法人制度，使政府职能与学校职能基本分离，国家行政权利与学校法人权利基本分离，举办者产权与学校经营权基本分离，由此构成新型的政校关系。

新型的政校关系绝不是把政府及其教育行政机关与学校简单地分开，绝不是要减轻政府应承担的教育责任（特别是经费投入的责任），而是要改变政府对学校的管理制度、管理方式和管理内容，要把政府对学校的直接指令性行政管理，逐步、有序地转变为宏观指导性调控管理；由宏观、中观、微观的管理职能删减为只进行宏观管理。在现代学校制度的框架内，政府管理学校，应主要采用三大手段，即通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理；通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加影响；通过督导机构的督导和以中介机构为主的评估手段，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。这种新型关系是学校自主办学的前提，也是教育资源得到充分有效利用的重要制度保证。

（二）校本管理，专家经营

校本管理（School-Based Management， SBM），是20世纪80年代在西方许多发达国家和地区广泛推行的一种新的学校管理模式。所谓校本管理，就是指教育行政机关应当把学校的日常管理权下放，交还给有能力进行自主管理的学校；学校管理机制的形成和运行、学校决策过程、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师培训、教职员工管理、学校文化塑造，都从各学校所具备的条件、文化特点、所在社区的实际需要等因素出发，突出学校特色，逐渐形成具有各学校文化特质的现代学校制度体系。可见，校本管理不仅使学校成为权利的主体，同时也成为责任的主体。这在一定程度上对各学校充分、高效地利用教育资源形成了激励与约束，从而成为提高教育资源利用效率的重要保证。

“资源多的地方不一定就富，资源少的地方不一定就穷。”学校办学效率与办学质量的提高，并不完全在于教育资源获得的多寡，关键在于教育资源能否得到合理配置和高效使用。效率原则一般要求学校由专家管理，通过良好的组织设计、制度安排来管理财务，使学校教育的成本支出减少，而产出更多。因而现代学校制度要求教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障。作为一所现代学校的校长，则应具备高度的责任感，深懂激励之术，具有强烈的市场意识，懂经营之道，是真正的学校管理专家。

（三）民主治校，校务公开

失去制衡的权力，必定是容易导致独断专行和容易导致腐败的权力，直接造成的影响是教育资源不能充分利用，学校办学效率低下。民主治校是教育管理民主化的基本内容，它要求学校管理注重权责利对等，建立责权明晰的学校领导制度，不同行为主体在教育资源配置与使用权限上，立足于决策权、执行权、监督权三权分立原则，以通过权利的制衡实现教育资源的合理配置与高效利用。因此，在现代学校制度下，各个领导职能机构应该明确各自的权利和责任，如学校党组织是学校重大事情的决策机构和保障监督机构，以校长为代表的校委会是学校的法人代表，是决策的执行机构，教代会是民主决策和监督机构，形成一个相互补充、相互制衡的有机协调系统。

民主治校的最大前提莫过于对知情权的保障，即只有人们可以最大限度地自由获取学校教育信息、了解学校经营情况，才能使参与学校管理成为可能，也才能使人们有参与管理的积极性。因而，衡量现代学校制度的重要标准之一，就是学校校务公开与透明的制度化。校务公开是保障教职工、学生及家长、社区权益的重要途径之一，也是调动他们积极性的主要手段之一，同时还是对学校领导者教育资源配置与使用的重要约束机制之一。实行校务公开，学校职能部门必须根据部门的职能分别落实校务公开的具体内容、公开的形式、公开的时间和公开的范围，并使之程序化、制度化、规范化。

（四）家长和社区参与学校管理

学校办学质量的提高和教育资源的有效利用，离不开社会各界，特别是学生家长的监督与参与。家长与社区参与学校管理一直以来都被视为现代学校制度建设的重要内容之一。家长和社区参与主要是指家长与社区对学校教育拥有知情权、选择权和参与权，家长代表和社区代表在不同程度上参加学校的决策过程及各级管理工作，让家长和教师、学校领导处于平等的地位来研究和讨论学校中的重大问题，使他们感受到学校领导的信任，从而体验到自己的利益与学校发展密切相关而产生强烈的责任感。

国外许多学校设有“家长委员会”、“学校董事会”等机构，并且在学校内部设立“家长接待室”以听取家长的意见。这些国家的实践表明，家长与社区对学校管理工作的实质性介入并未给学校“添乱”，而是给学生的学习带来了实实在在的效果。相比较而言，我国现在不少学校自视“清高”，自视“老大”，不与社区联系，不与家长接触，或者至多是在家长会上有限地与学生家长接触（不少学生家长可能都有过这样的经验，家长会通常成为教师“教育”或者“训斥”家长的会议）。[17]这种观念和做法在无形中妨碍了学校与社区和家长的交流，不利于学校教育资源配置与使用过程中的公开与民主。

[1] [法]凡勃伦著.有闲阶级论[M].蔡受百，译.北京：商务印书馆，1964：139.

[2] [英]康芒斯著.制度经济学[M].于树生，译.北京：商务印书馆，1997：87.

[3] Andrew Schotter. An Economic Theory of Social Institutions. Cambridge： Cambridge University Press， 1981：5-6.

[4] 诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，罗华平，等，译.上海：上海三联书店，1991：3.

[5]诺思.论制度在市场经济发展中的作用[J].经济社会体制比较.1991（6）.

[6]西奥多·W.舒尔茨.制度与人的经济价值的不断提高[A].R.科斯，A.阿尔钦，D.诺思.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派文集[C].上海：上海三联书店，1991：253.

[7]诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：76-81.

[8]黄兆龙.现代学校制度初探——兼论国有民营学校管理模式[J].中小学管理，1998（7 -8）.

[9]朱怡华.把学校还给学校——谈“现代学校制度”建设[N].中国教育报，2004-2-10（6）.

[10]李继星.现代学校制度初论[J].教育研究，2003（12）.

[11] “基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组.关于现代学校制度的含义、特征、体系的初步认识[J].人民教育，2004（17）.

[12]特德·盖布勒，戴维·奥斯本.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，1996.

[13]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉，译.北京：商务印书馆，1986：84.

[14]张新平，李金杰.现代学校制度的认识偏差与重新定位[J].教育研究与实验，2006（2）.

[15] 关于学校产权的内容将在本章第三节专门论述。

[16]黄少安.产权经济学导论[M].济南：山东人民出版社，1995：224-225.

[17]张新平，李金杰.现代学校制度的认识偏差与重新定位[J].教育研究与实验，2006（2）.