教育投入的来源、构成与拨款方式-《教育经济学》

无论是通过市场机制，还是政府行为或者其他方式为教育提供的资源，最终都汇聚成为教育投入。教育投入是指教育活动所耗费的人力、物力和财力资源的总和。教育投入的货币表现形式即为教育经费，[1]其任何来源都是国民收入的一部分。我国教育投入的来源构成在统计上可以分为财政性和非财政性两大类别。教育财政拨款的方式各国情况不一，我国的基础教育和高等教育拨款主要是投入性拨款。

一、教育投入的来源

（一）国民收入的含义

国民收入是指一个国家在一定时期内（通常为一年），新创造的最终产品和劳务的市场价值总和。在我国现阶段执行的国民经济核算体系中，关于国民收入有广义和狭义两种解释，广义的国民收入泛指一定时期内，社会生产、分配和使用各环节上的流量，包括国内生产总值（GDP）、国民生产净值（NNP）、国民收入（NI）、个人收入（PI）和个人可支配收入（PDI）等指标。狭义的国民收入是指一个国家的劳动、资本、土地所有者，在一定时期内，从生产产品和提供劳务（服务中）中获得的全部收入。[2]

国民收入是反映一个国家国民经济发展状况和经济实力的综合指标，标志着一个国家在一定时期内扩大再生产和改善人民生活的能力。一个国家的国民收入增长的速度，基本上反映了这个国家的国民经济发展的速度和人民生活水平提高的程度。从各国经济发展的状况来看，国民收入的持续增长，与人民生活水平的提高密切联系在一起。从生产和消费的角度来看，增加国民收入的途径主要有：第一，提高劳动生产率。劳动生产率的提高，会使创造出来的使用价值量增加，从而使国民收入的实物量增加。第二，节约物质消耗。在一定量的社会总产品中，物质消耗同国民收入的形成是此消彼长的关系。单位产品中消耗的物化劳动减少，就能够用一定量的生产资料生产出更多的产品，使实物形态的国民收入量得到增加。其中，提高劳动生产率是根本途径。

（二）国民收入分配

国民收入在生产部门被创造出来，到最终进入消费过程，要经过复杂的分配过程。[3]国民收入的分配可分为初次分配、再分配和第三次分配。

初次分配是指国民总收入直接与生产要素相联系的分配。任何生产活动都离不开劳动力、资本、土地和技术等生产要素，在市场经济条件下，要取得这些要素必须支付一定的报酬，这种报酬就形成各要素提供者的初次分配收入。其主要包括政府利用国家权力对产品和服务的生产和再生产所征收的生产税和进口税形成的初次分配收入，企业在扣除其固定资产消耗和其他运营成本及税收后的净营业盈余形成的初次分配收入，居民提供生产要素所得报酬收入。初次分配主要由市场机制形成，经过初次分配后，国民收入被分解为三大构成部分：国家收入、企业收入和个人收入。

再分配是国民收入继初次分配之后在整个社会范围内进行的分配，是指国家各级政府以社会管理者的身份主要通过税收和财政支出的形式参与国民收入的分配。再分配的作用主要是通过政府调控机制进行必要的宏观管理和收入调节，以保持社会稳定、维护社会公正。再分配中政府调节个人收入分配的途径主要包括国家财政预算、银行信贷、劳务费用支付、价格体系等（如征收个人所得税、遗产税、赠予税、财产转移税、利息税等）。[4]

除了初次分配和再分配之外，慈善公益事业较为发达的国家，通过多种途径和多种方式的捐助活动，将一些人的财产直接或间接地转移到了另一些人手中，客观上起到了国民收入再分配的作用，因此，被称为“第三次分配”[5]。第三次分配有别于前两次分配，它的主体不是传统意义上的市场与政府，而是民间组织、非营利组织等第三部门。第三次分配是建立在自愿性基础上的，它带来的影响不仅是经济的，而且还有社会与政治的，因而发挥了市场调节和政府调节无法替代的作用。

国民收入在经过初次分配、再分配以及第三次分配后，社会财富分散于这些不同的利益群体之中，最终形成了国家、社会以及家庭个人等各种形式的收入。前文已述，教育具有经济价值，国家、社会和家庭个人对教育进行投资都将获得较大的收益（货币和非货币性收益）。然而教育经济价值的实现离不开教育资源的保障，这就需要国家、社会以及家庭个人将他们所掌握的部分收入投入教育领域。可见，在任何社会经济条件下，教育资源最终来源于国民收入，是国民收入分配的结果。

二、我国现阶段教育经费构成

国民收入经过分配后虽形成了教育投入的潜在资源，但这些资源不会自动流入教育领域中去。不同的利益主体基于不同的目的以不同的方式对教育进行投入，从而使这些分散的资源汇聚到学校，这便是教育经费的形成过程。从理论上讲，家庭教育支出、政府教育预算支出和第三部门教育投入是教育经费构成的三个主要渠道。[6]具体到我国的教育经费构成及其统计口径层面，可以分为两大部分，一是财政性教育经费投入，即公共教育经费投入；二是非财政性教育经费投入，即非公共性教育经费投入。

（一）国家财政性教育投入

国家财政性教育投入包括国家财政预算内教育拨款投入，各级政府征收用于教育的税费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费等财政预算外教育经费投入。

1.财政预算内教育拨款投入

财政预算内教育拨款投入是指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费投入。

（1）教育事业费拨款。指列入国家预算支出科目中的“教育事业费”拨款数。

（2）科研经费拨款。指高等学校从中央和地方取得的属于财政性拨款的科学研究经费，通常指纵向科研经费，包括教育部（地方教育行政部门）、国家（地方）发展改革委、科技部（地方科技部门）和各行业主管部门（如纺织集团公司、省农业厅等）下达的科学事业费和科技三项费用等。属于财政教育事业费安排的科研经费拨款，应在教育事业费拨款中填列。

（3）基建拨款。包括教育基建和部门基建中用于学校和教育事业单位的经费。教育基建，指列入各级计划部门基建计划，并由建设银行限额拨款的教育部门所属各级各类学校和教学仪器厂等企事业单位的基建财务拨款（不含单位自筹基建部分）。部门基建支出中用于高等学校、中专、技校等的经费，指列入各级计划部门基建计划，并由建设银行限额拨款的其他各部门举办的高等学校、中专、技校的基建财务拨款数（不含单位自筹基建部分）。

（4）其他经费拨款。指除教育经费拨款、科研经费拨款、城市教育费附加以外的其他属于财政性的经费拨款，包括专项拨款和非专项拨款，如公费医疗经费、住房改革经费等。

2.财政预算外教育经费投入

财政预算外教育经费投入指不纳入财政预算编制、不在预算中列收列支的那部分财政教育经费投入。预算外经费与预算内教育经费共同构成整个公共教育经费投入。

（1）各级政府征收用于教育的税费投入，即中央和地方各级政府为发展教育事业而指定机关专门征收，并划拨给教育部门使用的实际数额，如城市教育费附加、农村教育事业费附加以及地方教育附加费。其中，城市教育费附加是指按照国家规定向凡缴纳增值税、营业税、消费税的单位和个人，按三税的规定比例征收的教育费附加。全国对城市教育费附加一律按照增值税、营业税、消费税3％计征。农村教育事业费附加是指各级政府确定的按乡（村）企业利润（或销售收入）的一定比例征收的农村教育事业费附加。我国自2000年实行农村税费体制改革以来，已全面停止向农民个人征收农村教育费附加。地方教育附加费是指地方各级政府根据《中华人民共和国教育法》的有关规定，在征收城市教育费附加和农村教育事业费附加以外，开征的用于教育的税费：投资方向调节税教育费附加和按职工工资的一定比例征收的教育费，以及征收用于教育的旅馆床位附加费、社会集团购买专控商品附加费、宴席税费等。

（2）企业拨款。即中央和地方所属企业在企业营业外资金列支或企业自有资金列支，而拨给所属各级各类学校的经费投入。

（3）校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费投入，包括校办产业、勤工俭学、社会服务收入中用于补充教育经费的部分，以及在教学、科研及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收益用于补充教育经费的部分，即经营收入的结余、附属单位交款和其他收入中对校办产业投资收益之和。包括用于教职工个人的福利、奖励和改善办学条件、集体福利、教学设施等方面的经费投入。

（二）非财政性教育投入

1.社会团体和公民个人办学投入

社会团体和公民个人办学投入是指办学的单位或公民个人举办的各级各类学历教育和非学历教育机构的教育投入和实际支出，主要指民办教育投入。

2.社会捐（集）资办学收入

社会捐（集）资办学收入是指城镇、农村、厂矿、企事业单位和个人根据自愿、量力的原则捐（集）资助学，以及海外侨胞、港澳台胞、外籍团体、友好人士等对教育的资助和捐赠。

3.事业收入

事业收入是指学校和教育事业单位开展教学、科研及其辅助活动依法取得的，经财政部门核准不需上缴财政专户管理的预算外资金，以及经财政专户核拨回的预算外资金，包括教学收入和科研收入、义务教育阶段学生缴纳的杂费、非义务教育阶段学生缴纳的学费、借读学生缴纳的借读费、住宿学生缴纳的住宿费以及按照有关规定向学生收取的其他费用等。其中，学、杂费指义务教育阶段学生缴纳的杂费（我国此项费用现已基本取消）；非义务教育阶段学生缴纳的学费，填列学校核准留用和财政专户已核拨数，不包括上缴财政专户但尚未返还部分。

4.其他收入经费投入

其他收入经费投入是指除上述各项收入以外的其他各项收入，即附属单位缴款和其他收入中扣除对校办产业投资收益之和。

从表6-1中可以看出我国教育投入来源构成的基本框架。我国教育投入的来源主要依赖于国家财政性教育经费投入，其中国家财政预算内教育拨款在教育投入来源的所有渠道中所占的比重最大。但是财政预算内教育拨款与整个国家财政性教育投入，占全国总教育经费的比重有逐年下降的趋势；而非财政性教育经费占总教育经费比重有逐年上涨的趋势，其中学杂费占教育总经费的比重上涨最快。

表6-1 我国“十五”期间教育投入来源基本构成《单位：％）[7]

说明：2001—2005年我国教育总投入如表6-2所示。

三、公共教育投入拨款方式

教育的公共产品属性决定了政府公共教育投入拨款[8]的必要性。教育拨款方式是政府对教育资源投入的具体财政手段，可分为投入拨款和产出拨款两大类别。投入拨款不考虑学校使用资源的效率和产出，拨款依据主要是学生人数；产出拨款以学校教育数量、教育质量和办学效益的综合指标为拨款依据。随着社会教育需求的不断提高和教育事业的不断发展，特别是高等教育向大众普及，各国政府又遭遇财政危机，投入性拨款模式开始受到质疑，产出拨款机制开始被引入教育资源的分配当中。当前我国采用的教育拨款方式主要是投入性拨款。(www.xing528.com)

（一）国外几种教育投入拨款方式

教育投入拨款方式一般可以分为直接拨款与间接拨款两种方式。直接拨款是指政府直接将教育经费（或通过一个缓冲机构）拨付给学校；间接拨款是指政府将经费以学生资助的形式支付给学生，然后学生缴费上学。20世纪70年代以来，世界主要发达国家的教育财政体制发生了比较大的变革，其中一个重要的方面就是教育投入拨款方式改革的尝试。

1.增量拨款法

美国教育经费拨款的内容主要有三项：教育经常费拨款、资本性拨款和专项拨款。其“教育经常费拨款”与下面将讲到的我国的“综合定额拨款”相似，资本性拨款和专项拨款大致与我国的“专项补助”相当。

增量拨款法在20世纪60年代被美国广泛采用。当时美国的经济发展态势良好，对高级人才有旺盛的需求，同时政府也有能力最大程度地支持教育的发展。增量拨款法假定学校上一年度的开支是合理且有价值的，政府考虑财政状况并结合学校发展的需要，制定一个拨款增长系数。增加的拨款主要用于补偿学校规模扩大的部分，例如扩大招生人数、增设新专业或上马新的项目。但到20世纪80年代以后，美国经济增长缓慢、财政赤字巨大，政府对教育的支持力度不得不减弱，增量拨款法开始逐步被别的更加注重效率和产出的方法替代。

2.公式拨款法

这是目前美国公立学校中最常用的拨款方法。各州根据其公立学校的具体情况及财政状况制定了不同的公式，公式的变量及复杂程度各不相同。比如，得克萨斯州的拨款公式较为复杂，按功能把经费分成了若干项，如学校行政管理与学生服务经费、一般校务开支、各系行政经费、一般教学经费、教学行政经费、科研辅助经费、教学设备经费、校园治安经费、学校建筑维护及后勤经费、教师工资、教务经费。每一项经费都有对应的计算公式。

公式拨款法的优点在于拨款透明度较高，能减少政府和学校的分歧；简化了决策过程，增加了拨款的确定性；此外，政府可以通过改变公式参数，来对高等教育的发展规模及方向进行宏观调控。但公式法也存在明显的缺点：首先是公式法中用到的数据都是历史数据，由历史数据来决定对高校的拨款，没有考虑到高校的发展计划；其次，公式法也仅是根据学校的人数、生均培养成本等指标来确定拨款额，并不能起到激励学校提高效率、效益的作用，不利于资源在学校间的优化配置。

3.协商拨款法

协商拨款法是一种较为灵活的拨款方式。通常由学校根据自身发展需要向政府提出申请，政府再根据财政状况和其他学校的经费需求，拟订一个初步分配方案。政府与各学校就初步方案进行进一步磋商，最终决定各学校将获得的拨款数。

该方法的优点是给予学校充分的自主权，让其结合自身发展规划申请经费，并且可以自由决定经费在学校内部的分配。但这种方法的透明度不高，决策过程过于复杂，不适于大范围应用。

4.合同拨款法

合同拨款法作为一种招投标的方式在高校科研经费拨款方面，已有相当长的历史，但它作为一种财政机制，成为学校获得政府财政投入的主要途径，却是在20世纪70年代以后各国政府财政紧张局面出现后才出现的。合同拨款现在不仅限于科研经费拨款，学校专项经费的分配也往往采用合同拨款方式。

合同拨款具有评价性机制，有助于保证学校的办学质量和科研质量。同时也较好地体现了学校财务管理的自治与自主，因而得到了普遍的认可和发展。在实践中，合同拨款也具有某些显现和潜在的危险性，由于教育产出与科研产出的评价在技术上尚不成熟，因此不利于高校的基础学科和基础研究。在运用合同拨款时，必须注意这种方式可能带来的问题和矛盾，并考虑尽量克服。

5.绩效拨款法

绩效拨款法就是将产出或绩效因素纳入教育拨款公式。目前，世界上还没有完全采用绩效拨款的国家，但有很多国家在拨款时引入了绩效因素。20世纪60年代以来，美国就开始了对教育绩效的探索，但是由于考核标准难以制定，绩效拨款的考评改革进展缓慢。拨款绩效问题需要确定必要的考评前提，例如，教育产出的确定性、可衡量性以及将考核对象独立出来的研究方法，这些仍然是需要解决的问题。在绩效指标的确定上，各州选取的具体指标也不同，缺乏可比性。虽然对绩效拨款的争议仍然存在，但总体上绩效拨款方案实施的结果比最初人们预想的要好，在解决州政府的财政问题和促进学校发展方面取得了一定的成绩。

丹麦在1992年进行的教育体制改革中引入了绩效拨款机制。改革前的丹麦高等教育在学生培养上的一个突出问题是，能够完成学业的学生数远远少于注册的学生数。改革后的丹麦高等教育拨款体制中教学经费部分的拨款，采用了被称做“计价模型”的绩效拨款机制。在计价模型中，衡量产出的指标是通过考试的学生数，那些没有通过考试或没参加考试的学生，将不计入拨款学生数中，这被称做有效学生数，其总数决定了某年内预算总额。有效学生生均拨款定额又随专业领域的不同而不同。

（二）我国公共教育投入拨款方式

1.基础教育拨款方式

我国中小学教育事业经费拨款基本上采用的是“定员定额”方法。所谓定员定额，就是指按事业机构规模的大小或事业的需要，合理地确定其各种编制、房屋和设备标准，行政和业务费用开支额度、器材的储备量。其计算公式为：

某校应得经费总额＝∑各项定额标准×学校相应定员数目

定额标准的制定按人员经费和公用经费分类核算。人员经费包括教职工经费和学生经费，分别用教职工经费标准定额乘以教职工人数，学生经费标准定额乘以学生数再加总求得人员经费；公用经费则用公用经费各项开支标准定额乘以在校生数总数再加总。

中小学基建经费拨款采取的是基建预算加基建补助的方式。基建预算的方法是根据学生人数和每生应占有的校舍面积定额，计算应有的校舍规模；然后从应有校舍规模减去现有校舍面积，计算出校舍面积缺口，即需新建的校舍面积；最后计算新建校舍所需各种建筑材料和设备费以及购置配套教学仪器、设备的费用，构成新建校舍预算，再加上危房翻建费和设备费，三项合计就构成了地方中小学基建预算。基建预算额再加上国家每年安排的一定数量的基建补助拨款，就是该校所得基建资金。

中小学教育经费拨款主要是以学生人数为依据，因此各学校经费拨款的差异也主要是由学校规模所致。

2.高等教育拨款方式

我国高等教育财政的拨款依据，在不同时期、不同阶段有明显的不同。1949—1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年的基数上，按财政状况增减本年度的经费数。1985年以来，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化，由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。

“综合定额”是指政府有关部门制定的每生教育经费的定额标准，不同层次、不同种类的学生其定额不同。其具体内容包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、小型设备费和其他费用等各个项目。“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的，其计算方法是：

某类学生的年度综合定额＝某类学生年度平均在校生数×每生定额标准

“专项补助”则依据各高校发展的特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准后拨给，是对综合定额的补充，它是由政府部门在考虑了学校的各种特殊需要后单独拨付的。其补助内容主要包括：学校发展经费，如新建学科和专业的开办费，重点学科基地、专业和实验室的建设经费等；中长期师资队伍培训经费，主要包括博士、硕士、访问学者等师资在国内与国外进修与培训的经费；与学生培养无直接关系的经费，主要有离、退休人员经费；特殊项目补助，主要包括长期外籍专家经费、世界银行贷款的国内配套设备费及国外设备维护费、远郊院校交通补助等。“专项补助”部分的计算方法分为：一是专业人员经费，即离休人员经费＝离休人员工资＋生活补贴＋特需经费；退休人员经费＝退休金＋退休人员生活补助等；长期在校外籍专家经费＝计划批准的长期外籍专家人数×专家经费补助标准；教师国内外长期培训经费＝计划批准的国内（外）培训人数×国内（外）培训经费标准。二是专项事业补助费，该部分经费通常采用定额管理和定项管理两种办法。定额管理是指由政府有关部门根据历史资料和实际情况每年核定一定数额的专项经费，拨付给学校自行管理。定项管理则由政府有关部门根据情况确定投资重点，按项目下达专项经费。

这样，高等学校在某财政年度应得的经费拨付额，由综合定额部分加上专项人员经费和专项事业补助费组成。“综合定额加专项补助”的拨款模式相比以往的“基数加发展”或“定员定额”法有了重大的改革，它使得高等学校的教育经费与其事业发展规划和在校学生人数联系起来。但是，该方法使用“在校学生人数”这个单一的政策决定参数作为综合定额的标准，在某种程度上容易刺激一些高校盲目扩招，进而影响办学质量，同时也容易导致专业的重复设置。

对比我国和国外的公共教育投入拨款方式，不难看出，我国当前主要采用的投入拨款方式很难适应社会发展对教育质量的要求。因此，应适当借鉴国外的产出拨款方式，采用投入和产出相结合的教育拨款方式，才能促使学校追求办学效率和质量的统一。

[1] 教育投入可以做动词也可做名词使用，做动词用是指教育投资主体投放教育资源于教育领域的一种经济行为，这里做名词解。

[2]许纯祯.西方经济学[M].北京：高等教育出版社，1999：186-188.

[3] 这里所讲的国民收入分配是指对狭义的国民收入的分配。

[4] 刘德吉.政治经济学.北京：中国工商出版社，2002：238-242。

[5] 厉以宁教授在1994年提出“第三次分配”的概念，他认为，市场经济条件下的收入分配包括三次分配，第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人收入转移、个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配。参见厉以宁《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社1994年版。

[6] 我们已在本书第四、五章中谈到，市场（家庭、企业和个人）、政府和第三部门基于不同的目的和动机会对教育投入资源，这些资源就形成教育活动所需经费来源，故可将三者对教育的投入视为教育经费构成的三个主要渠道。

[7] 《中国教育经费统计年鉴》（2002—2006），教育部。

[8] 公共教育投入分为三个层次，这里所讲的公共教育投入的拨款方式是在第三个层次上的认识，即是指政府对教育资源在各级各类教育机构进行的配置。关于公共教育投入的另两个层次将在本章第二节中阐述。