政府失灵问题与教育经济学

由于市场失灵的存在，单纯地看重市场机制在教育资源配置中的作用，未必能够有效率地提供充足的教育资源，这就需要政府适当地介入。但这并不意味着政府干预教育，就一定有充足的教育资源并能使这些资源得到有效的配置。大量的研究表明，即使在政府供应教育服务的过程中，也可能会存在失灵问题。也就是说，政府在干预市场失灵的过程中也存在一定的缺陷，为此，必须要对教育发展中的政府失灵进行及时、有效的纠正。

一、政府失灵及其表现

从西方市场经济的理论和实践来看，市场失灵被认为是政府干预经济活动的基本理由。然而，政府在发挥经济职能时也存在一些内在的局限，与市场失灵一样，政府干预也会出现失灵。萨缪尔森给政府失灵（Government Failure）下的定义是：“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。”[1]这也就是说，政府失灵是指政府在管理活动中，以及在弥补市场缺陷的过程中，而产生的非市场缺陷。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要；另一方面则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对，干预形式选择失当。其主要表现有以下几个方面：

（一）公共政策失效

政府对经济与社会生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。与个人决策相比，公共决策更加复杂，因此，政府在制定公共政策的时候，如果不能处理好这种复杂关系，则容易导致制定出不合理的公共政策。并且，这种不合理的公共政策不但不能弥补市场失灵，反而会加剧市场失灵。导致公共政策失效的原因主要有以下几点。

首先，公共决策的程序和时限的限制。政府对社会经济活动的干预，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的决策过程（或者说是公共政策的制定和执行过程）。由于政府每一次决策变化的成本较大，它的变化频率大大低于市场决策的变化频率，决策变换的时间间隔也要比市场决策的时间间隔长，政府在宏观层面上收集到的信息通常要“累积”起来，只有在“多个同类的信息”累积到一定程度后，政府才会做出决策上的反应。

其次，信息不足或信息丢失导致公共政策失效。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但是，这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，政府很难完全占有，加之现代社会市场经济活动日益充满复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度，在不完全信息基础上制定的政策只具有相对的有效性。同时，决策时间的延后导致信息量随着时间的延长而出现漏损，很容易导致政府决策的失误，这必然导致对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。

再次，决策者智慧不足。正确的决策还需要决策者具备很高的素质。政府进行宏观调控，必须基于对市场运行状况的准确判断，制定调控政策，采取必要手段。受人们知识技能、思想观点的局限，这在实践中是有相当难度的。即使判断准确，政策工具选择和搭配适当，干预力度也很难确定。而干预不足与干预过度，均会造成政府失灵，从而影响资源的最优配置与充分利用。

此外，对公共政策产生的后果不能准确预测、政策执行往往会出现偏差等也是导致公共政策失灵的主要原因。

（二）内在性与预算膨胀

内在性，又称内部效应，是指公共机构，尤其是政府部门及其工作人员，追求自身的组织目标或工作人员自身利益，而非公共利益或社会福利的现象。如公共部门及其工作人员更注重与自己利益有关的绩效评价，注重工资、津贴和福利的提高，注重与上下级或邻近组织比较获得更多预算分配等。内在性的存在意味着“私人的”或组织的成本和利润，都可能支配公共决策的计算，并决定了政府部门的运行及其成员的行为。

市场经济体制下，政府干预的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的代表，对市场运行进行公正无私的调控。然而，公共选择理论[2]认为，政府是由具体的经济人所组成的，他们的所有行为都将服从经济人的行为准则，具体政府和机构也是若干经济人的结合体，它们的活动目标也同样是按经济人利益制定的，所以，政府难免存在失灵。公共选择学派把政府官员视作“经济人”这一假设，固然存在有失偏颇之处，但现实中的政府的确并不总是高尚的。政府机构谋求内部私利的“内部效应”现象，在西方某些国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。内部效应是各种政府失灵类型的一个最基本的或深层次的根源，它导致政府扩张并导致政府失灵，从而极大地影响了政府干预下的资源配置的优化。

（三）政府机构低效率

政府是一个非市场机构，其行为结果是非市场产品。影响非市场产品需求和供给状况的原因比较复杂，而且许多因素难以从经济上进行度量，这就使得政府组织从根本上成为一个缺乏明确“投入-产出”标准的官僚机构。一方面，政府提供公共产品是一种垄断性行为，由于没有竞争对手，官僚机构有可能过度投入，生产社会并不需要的“多余”公共产品；另一方面，公务员通过任命产生，对其监督约束机制不健全，缺乏工作压力和竞争机制，从而使激励机制发挥作用的余地很小。政府机构及其官僚缺少利润动机，没有降低成本、追求利润的激励机制，官僚的目标并非利润最大化，而是预算、机构规模的最大化。这就导致了政府部门活动的低效率，产生了政府失灵。

（四）寻租

前面已简要介绍了寻租及其相关理论。寻租往往和利益集团联系在一起，个人和单个厂商通常是通过他所在的利益集团来寻租的。作为一种非生产性活动，寻租活动不会创造价值，反而会增加社会成本，导致社会福利流失。这种活动给社会造成极大的不良影响，一方面会导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，妨碍公共政策的制定与执行，降低行政运转速度甚至危及政权稳定；另一方面成功的寻租者缺乏足够的动力去改进技术、提高产品质量、降低成本，因而往往会降低经济效率。同时，寻租还会严重影响收入分配结构，造成社会财富分配的极大不公。

二、教育中政府失灵的表现

（一）教育决策失误

公共决策是一个十分复杂的过程，由于存在着种种困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施合理的公共政策。政府对教育的干预是人为的，往往这种干预服务于经济以外的政治目的。政治家、政府官员等政策制定者，同经济人一样是理性的、自利的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场上追求着他们自己的最大利益或局部利益最大化，而不管这些利益是否符合整个社会的经济利益。因此，一些教育政策在制定时就已经打上不合理的烙印。这些本身就不合理，甚至是错误的教育政策在执行中肯定会出现更严重的问题，从而影响资源的最优配置与充分利用。

导致政府教育决策失误的因素主要有：

（1）决策信息的不完全性。无论是教育发展的当事人还是教育发展的决策者，他们拥有的信息都是有限的，因为信息的获得是困难的且是需要搜寻成本的。根据公共选择理论，不存在一个精致的机制，通过它可以准确地得知民众对教育的真实需求，所有的投票制度都可能导致不一致的结果。

（2）决策者的“短见效应”。决策者为了谋求连任或升迁，就会主动去满足特定群体的需要，制定一些从长远看弊大于利的政策。这个特定群体往往就是决定自己能否连任或升迁的选民或上级官员。决策者有时可能受来自社会各界压力的驱使而采取行动，尽管他们并不十分清楚是否能够设想出一个能正确合理的解决间题的办法。有时候，他们在面临政治压力时可能会做出有疑问的决定，或接受令人置疑的妥协条件，以达成教育政策制定所必需的一致性意见。

（3）教育公益性的模糊。政府制定教育政策的动机是关注教育的公益性，但在现实的教育发展过程中，教育的公共利益并不能清晰地界定。因而政府的教育决策常常是各个利益集团间或政策受益方和受损方之间斗争、妥协的结果。

（二）教育行政管理过度集中

根据帕金森定律，政府官员的名誉、地位、权力和酬金，经常是与其所在的政府机构的规模大小呈正比，因此，政府干预教育就会出现。教育部门的官员千方百计地扩大政府教育机构与学校规模，争取更多的职能与预算，教育行政管理的过度集中也就似乎已经成为一种不可避免的发展趋势。[3]首先，教育行政管理不断走向科层化，并增加政府或半政府的协调层次。教育的效率通常是由所有教育参与者的积极性来保证的。但教育管理的更细分层虽然有助于建立庞大的指挥结构，但这样的指挥机构容易导致僵硬而阻碍改革创新。这是因为在顶层的少数职位是非常吸引人的，而大量低级职位则吸引力弱，导致中层与低层的岗位上人才散失与创新精神缺失。其次，教育行政工作不断走向专门化。教育行政工作的专门知识与技能在增加，这使得越来越多的专职的永久的教育行政人员，难以接触一线的教师和学生，对教学和科研也极少有经历感受，容易产生教学与行政的对立冲突。最后，教育行政管理越来越规章化。为使教育系统内部人员行动一致，不断扩大的学校教育系统就必须设计许多正式的条例，造成教育管理中条例规章泛滥。这些条例规章的不断增加也是通常所谓的官僚政治的一个普遍现象。

（三）教育机会配置不平等

如何保障经济落后地区教育发展，如何使贫困家庭的子女有公平的接受教育的机会等问题，对每个国家来说都是亟待解决的重大问题。这些问题仅靠单一的市场机制是无法得到很好解决的。但是，单靠政府对教育资源配置的介入，是同样行不通的，政府对教育资源配置的调节也存在局限性，对教育机会的配置也可能不平等。比如政府对教育的过度干预，可能导致教育资源向能够影响政府前途的利益集团或者政府官员个人的目标家庭和地区流动，而那些困难家庭、人口稀疏的农村或边远山区可能会出现教育供给的不足。

（四）教育资源配置的系统性短缺

教育作为政府的重要工作内容，其实施的好坏自然是政府的工作目标之一，也是考核、评价政府实现工作目标与否的重要指标。但不同类型的标尺竞争，对教育资源配置的影响是显著的。标尺竞争作为一种激励机制的特性最早是由拉泽尔（Lazear）和荣森（Rosen）加以揭示，其主要特征在于，决定最终胜负的是参赛人的竞赛结果的相对位次，而不是绝对成绩，因而易于比较和实施。各参赛人为赢得比赛而竞相努力，以取得比别人更好的比赛名次，这是标尺竞争的激励效果。标尺竞争在契约理论中通常被视为相对绩效评估的一种形式，好处在于比较代理人的相对绩效时，可以剔除共同因素的干扰，增加评估的精确度，从而提高激励契约的激励程度。当上级政府提出某个指标，如GDP增长率，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解，层层加码的现象。作为理性经济人的地方政府官员在标尺竞争的激励下，在基础设施建设和教育投入的博弈中，将财政支出投入到基础设施建设是最优策略。这就造成了地方政府公共支出结构“重基础设施建设，轻教育等服务投入”的明显扭曲，教育资源配置缺乏系统性。

（五）学校教育运行的低效率

政府组织是一个非市场的官僚机构，这一特点导致政府部门活动的低效率。政府公共经济部门客观上处于垄断地位，不像市场经济部门中的企业处于竞争状态，稍有不慎就有可能破产倒闭。公共部门最终是为了向社会提供公共产品，而教育所具有的公共产品的属性，又使得社会很难把消费公共产品的所费与所得加以明确对比，对作为公共部门的公立学校进行监督和约束的意义并不明显，因而无法对学校的效率水平做出直接评价，这就大大减轻了学校办学效率提高的外在压力。由于学校教育服务基本由政府垄断且免费提供，这使公立学校不一定会把教育质量放在首位，若要提高质量，则在政策之外提高收费标准或巧立名目变相收取学费。此外，政府部门资源配置结果与决策者的利益没有直接联系，造成教育资源配置过程中权利与责任不对称状况，因此学校不可能高效率地使用资源。

（六）学校寻租行为

政府干预经济活动的一个重要代价是围绕政府活动可能产生的寻租活动，也就是说，寻租是政府干预市场的副产品。学校作为一个利益集团，从自身的利益出发，利用游说、行贿、拉关系、走后门等各种合法或非法手段获取有利于自身发展的租金，产生了学校寻租。这种寻租活动使政府的教育决策和运作，受到利益团体或个人的摆布而偏离教育的社会公共利益，造成了教育资源配置的扭曲，导致教育资源配置无效。(https://www.xing528.com)

自1995年《教育法》颁布实施以来，我国各级各类学校拥有了进一步的办学自主权。这种自主权最为重要的地方在于学校拥有财务上的相对自主权。这在一定程度上改变了学校过去作为政府附属物和计划执行者的被动地位，调动了学校各方面的积极性，学校也事实上成为具有部分“剩余索取权”和“剩余控制权”的经营主体和市场参与者。完全可以假定，作为经营主体的学校也在追求经济效益最大化。当然这里的经济效益最大化实质上是指学校总是希望自己掌控的经费越多越好。根据我国现行学校体制改革的原则，学校所能掌控的经费来源可以分解为四大块：一是政府财政拨款，二是学校创收，三是收取国家计划内招生的学费，四是社会捐赠。无论是哪一块，学校都会追求量的最大化。而上述四种经费来源均在不同程度上受到政府的限制，并且这种限制均存在较大的弹性与变数，这为学校提供了独特的寻租空间与条件。学校除了通过提高办学质量等方式来吸引教育经费增加外，也会有另外一种方式的激励，这就是促使学校通过广泛的寻租行为，在如何“分蛋糕”的问题上大做文章。

三、教育中政府失灵的矫正

政府在对教育的干预过程中，“越位”和“缺位”现象在现实中比较普遍。“越位”指政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要；“缺位”指政府干预的方向不对，在市场失灵的地方政府没有发挥出应有作用。无论是“越位”还是“缺位”，都影响到了政府教育职能正常发挥。因此，必须对政府失灵进行有效的矫正。

（一）建立政府“有效退出机制”

“市场失灵”的存在是政府干预的重要前提之一，但市场的有些功能缺陷是政府干预难以弥补的，或者政府干预的结果是低效率的。也就是说，政府干预也会导致“政府失灵”。在这种情况下，可以通过进一步完善市场机制来克服这些缺陷。要使政府干预教育发展发挥出有效功能，必须采取正确、合理的干预方式。在市场经济条件下，市场机制是基础性的，是主导性的资源配置方式。政府干预教育活动，绝不是简单地完全否定市场机制在教育发展中的作用，而是要尽可能发挥市场机制的作用，使其更有利于为教育发展提供足够的资源。政府对教育发展的干预调节应适当地坚持“与市场一致原则”。

教育行业基本上是由政府垄断经营的，但也应该在可能的条件下，引入市场竞争机制，这样才有利于政府办学效率的提高。当前我国教育管理体制以及教育单位的内部管理体制，还存在比较严重的计划经济色彩，需要继续引入市场机制和市场精神，加大改革力度。政府干预教育活动要有一个合理的“度”，才能达到干预教育发展的预期目的。政府干预过度，不但不能纠正市场对教育资源配置造成的偏差，反而破坏了教育的正常运行，无法实现为教育发展提供充足资源的目标。因此，要让政府适度干预教育，激励市场为教育提供资源，就要建立有效的退出机制。

（二）运用市场机制加大对民办学校的资助

矫正政府失灵的核心问题是提高政府教育机构的效率。新公共管理主义主张，在公共部门加强竞争机制，打破政府独家生产公共产品的垄断，建立竞争机制，可以在一定程度上解决政府无效率的问题。在一个发育完善的市场经济环境中，政府应该在尽可能地促进教育公平和避免市场失灵的前提下，引入竞争机制，打破教育供给的垄断格局，允许一定程度的市场介入，充分发挥市场在提高教育资源配置效率方面的优势，使教育机会的市场供给成为政府供给的重要补充。可以在教育领域中允许两个以上的机构提供教育服务，使他们之间相互竞争而增进办学效率。因此，建立竞争机制，可以从打破政府对教育供给的垄断、鼓励多元办学体制、发展民办教育等方面着手，运用市场机制加大对民办学校的资助，不仅能提高教育资源供给总量，而且对减少教育领域里的垄断成分，增加竞争因素，提高教育资源利用效率，也有着重要意义。

（三）形成有效的教育决策机制

教育资源配置是否合理与充足，在市场经济条件下很大程度上取决于市场体系与市场机制的完备程度，特别是劳动力市场和信息市场的完备程度。劳动力市场是用人单位与学校、个人与学校、政府与学校发生横向与纵向联系的中介，其供求变化直接影响着教育供给的有效程度。在市场经济体制下，学校办学受市场调节是不可避免的。政府把宏观教育政策信号输入市场，并通过市场反馈微观教育单位的行为结果至宏观调控主体、微观办学单位则通过各种市场信息通道获得信息，从而调整专业设置，改进教学，以形成有效供给。

要改进政府的决策过程，就必须改革规则。对教育领域的政府失灵现象进行矫正，必须从完善教育机构社会成本与收益的核算体系入手，建立教育重大事项的社会公证制度和社会听证制度，健全教育决策的专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制度，防止教育决策的随意性，造成教育的无效供给。

总之，在市场经济发展的历史周期中，主张政府在市场中退出的“经济自由主义”与主张强化政府干预的“凯恩斯主义”总是交替着循环往复。在经济自由主义者看来，最好的政府是管理最少的政府，亦即“小政府、大社会”，市场能解决的问题先由市场来解决，实在不行再由政府来解决，政府的作用是补充市场，而不是替代市场。而凯恩斯主义则认为市场存在失灵现象，反对自由放任，主张国家干预，扩大政府职能。新经济自由主义则针对政府失灵现象，批判国家对经济社会发展的过度干预。但两派都不否认，发挥市场的作用并不是否定政府的作用；同样，发挥政府的作用也不是否定市场的作用。这种争论也影响了在市场经济体制下认识市场、政府与教育的关系。在政府是否应该干预教育发展方面，几乎不存在争议；但在是否由政府直接提供教育、政府在各级各类学校经费筹措中的职责方面存在着争议。总的看来，市场失灵与政府失灵在教育发展中都有所体现，争论是不无根据的。因此，教育发展过程中盲目信奉“市场至上”或“政府至上”都是不可取的。

拓展阅读

发改委：教育改革将启动 政府回归本位

21世纪我国第一个教育规划纲要——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制订工作方案，已于2008年8月底获得国家科技教育领导小组的原则通过。

国家科技教育领导小组在审议纲要的工作方案时强调，从现在起到2020年，我国教育的改革和发展有五大主要工作。一是要在优先发展教育（国民经济投入优先）、促进教育公平（教育资源共享）、培养创新型人才（重新审视教育标准）、提高教育服务经济社会发展的能力（新型素质教育）等方面，提出符合国家战略（软实力人才强国）和群众需求（素质提升就业需要）、反映教育规律（教育产业的市场规律）和发展趋势（国内外教育前沿）的指导方针；二是要面向现代化（正确的理解传承中国经典教育遗产）、面向世界（将中国教育纳入全球化视野）、立足国情（量入为出择机而行）、改革创新（吐故纳新创立标准）；三是要科学确定到2020年我国教育改革与发展的战略目标、总体任务和重大部署；四是要综合考虑人口变化、学龄人口结构、经济结构（经济发展的社会需求与供给）、就业结构（民生就业归类）和社会发展（社会与人的交替变迁）的特点，对各级各类教育的改革与发展作出专题性规划（宏、微观教育项目细化）；五是要系统研究基础教育、职业教育、高等教育的体制改革和教学改革、教师培养、教育发展保障等重大问题，找准症结，提出思路，使规划纲要具有战略性、前瞻性、针对性、操作性。

对此有专家评论，教育是一种公共产品，上述规划明确体现了政府应有的定位：提供教育方面的公共服务。

长期以来，在教育事业管理体制上存在着典型的政府大包大揽、管办合一现象，导致职责不清、运行效率不高、行业管理薄弱、公共职能弱化等弊端，教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校，大量的时间和精力被具体事务消耗。对此，江苏省无锡市作过改革探索。2005年9月启动的社会事业改革，在教育、卫生、文化领域实行“管办分离”，把政府从直接办社会事业的烦琐事务中解脱出来，更好地履行分内之职。

在我国的义务教育中，政府责任早已达成共识，但是在管理体制上却存在争议。教育应该由谁来管理？政府在履行自身职能的方式上可以进行改革，即不是一定要直接履行，而是可以通过委托社会中介机构的专业化服务来间接地落实政府职能。[4]

本章小结

1.相对于市场，政府介入教育发展是有必要的，其职能主要体现在满足社会对教育的公共需要、保证教育与经济社会协调发展、维护教育机会均等、维持教育的有序运行、提供教育发展信息等方面。政府主要通过经济财政、行政命令、教育立法三个途径来实现为教育提供充足资源的教育职能。

2.中央和各级地方政府在执行教育职能的过程中分工不同。具有调控性、全国性意义的教育职能，一般由中央政府来行使；反之，则由地方政府来行使。教育产品性质的复杂性，决定了政府间的教育职能划分难以泾渭分明。从财政转移的类型、目标和效应来看，政府间教育财政转移支付具有必要性。

3.政府介入并不意味着政府干预教育，就一定能向教育部门提供充足的资源。政府在履行自身教育职能时存在“越位”和“缺位”的政府失灵问题。采用有效的退出机制、加大对民办学校的资助和形成有效的教育决策机制等合理的干预措施可以有效地矫正政府在教育中的失灵。

思考题

1. 市场和政府在教育中各自发挥什么作用，二者有何关系？

2.教育财政转移支付中政府教育投入的主导地位是如何体现的？

3.如何认识“政府失灵”对教育资源配置的影响，如何克服教育领域中的“政府失灵”？

[1] 保罗·A.萨缪尔森，等.经济学[M].第12版.高鸿业，等，译.北京：中国发展出版社，1991：1 189.

[2] 公共选择理论利用经济学的分析方式（通常是博弈论和决策论）探索政治上的决策进行过程，尝试从研究官僚和政客的角度来探索政府带来的影响，并且假设这些人都是根据自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益（如他们的个人福利），以此揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。——参见缪勒.公共选择理论.杨春学，等，译.北京：中国社会科学出版社，1999.

[3]杨明.政府与市场——高等教育财政政策研究[M].杭州：浙江教育出版社，2007：39.

[4] http://news.xinhuanet. com/edu/2008-09/12/content_9935855.htm.