政府的教育职能和教育经济学

在现代市场经济社会中，市场取向的教育改革已成为不可抵挡的全球化潮流，市场机制在教育发展中的作用也越来越重要。但现代教育的发展和教育资源的提供却从来没有脱离过政府的干预。各国政府都在不同程度上直接或间接地干预和调节本国的教育发展，以保证为之提供充足的教育资源，促进教育的均衡发展，最终实现教育更大的经济和社会效益。

一、政府职能与政府教育职能的含义

（一）政府职能

一般来说，可以把政府职能界定为根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能所决定的。政府职能也反映了政府活动的基本方向、任务和主要作用。[1]

政府职能可以从政府的政治职能、经济职能与社会管理职能三个层次来把握。其中，政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权职能和民主职能。

政府的经济职能主要有如下几方面：第一，为市场经济的发展提供制度基础。现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定的游戏规则和经济生活的框架，经济体制根本无法运行。因此，政府要为市场经济的运作提供基本必需的制度和规则。第二，政府的资源配置职能。这种配置职能是指通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。这主要是因为个体的理性容易导致集体的非理性[2]，产生“公地悲剧”[3]与市场失灵，而必须由政府来实现资源配置。第三，政府的分配职能。任何市场竞争都是以初始分配为前提的，初始分配又是以效率而非公平为前提的，因此，初始分配本身可能无法使收入、财富和福利的分配，按照普遍认为符合社会公正的方式进行。为此，需要政府通过特定的公共政策来对初始分配进行再分配，来兼顾社会公正。第四，政府的调节职能。政府可以调节生产者和消费者的决定，以减少垄断成分和外部性，如设置公平交易局、垄断与兼并委员会、反污染立法机构等。同时，由于信息的不对称，单个消费者在获得产品相关信息时，面临着很高的成本。政府便需建立一套能够直接或间接地提供这些信息的调节和管理的制度，如工商行政管理、药品管理等。第五，政府的稳定职能。市场的失灵往往会导致经济波动和周期性经济危机，因此需要政府来提供稳定的财政金融政策。

政府的社会管理主要有下列内容：第一，维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能，这也是政府最起码的责任。第二，确保社会公平分配的职能。在市场经济中，市场不能解决的公平问题，需要政府通过强制性的税收政策和福利政策以及建立社会保障制度来对分配悬殊的问题进行调节。第三，环境保护的职能。政府一方面要制定各种政策法规，采取各种措施治理环境，另一方面要规范市场行为，有意识地引导企业发展绿色产业，建立循环经济，尽量减少经济发展对环境的影响。第四，社会保障职能。一要政府建立诸如养老保险、失业保险、医疗保险、人身和家庭财产保险等各种社会保险体系；二要政府建立健全社会福利制度。

（二）关于政府教育职能的主要观点

1.斯密的观点

英国19世纪古典经济学家斯密主张自由市场经济，尽量减少政府的干预，认为政府的职能只是为私人经营提供一个有利的外部环境。具体到政府的经济职能，主要就是保护私人的财产权利，并且为私人提供必要的公共产品。但他仍然认为提供教育是政府的重要职能之一，应当由国家推动、鼓励，甚至强制全部国民接受最基本的教育。斯密认为政府的职能主要表现为：一是要承担方便社会商业活动的公共工程和公共设施的费用；二是要承担青少年教育设施的费用；三是要承担各种年龄的人民的教育经费。之所以基础教育需要由政府来提供，是因为随着社会分工的发展，操作日益简单枯燥，专业化所带来的便捷是以牺牲劳动者的才智、社交和勇敢等美德为代价的，从道德、经济、军事诸方面来看，政府都必须采取特别措施来防止这种倾向。这实际上认识了基础教育的外部性问题。至于大学教育，斯密则严厉抨击公共税收和捐款筹资，他认为如果教员的收入与他们提供给学生的服务相脱离就会产生懒惰与滥用。

2.穆勒的观点

英国19世纪古典经济学家穆勒认为，不受政府干预的教育制度不能保证良好的教育被充分而完整地提供出来，政府介入是必需的。他指出自由放任有许多例外，尤其不适用于初等教育。“从原则上说，就应该由政府向人民提供教育。”[4]政府可以运用自己的权力，规定父母在法律上负有使子女接受初等教育的职责。因为儿童的父母或抚养他们的人即便有能力使儿童得到初等教育，但却未必能这样做。这些父母或抚养者既没有尽到对孩子本身的职责，也没有尽到一个社会成员的职责。他还指出，一般社会成员也会因为其同胞缺少教育而遭受严重损害。因此他认为，“民间教育的数量现在是远远不够的，以后很可能也仍将是远远不够的，而其质量虽然显示了某种改进的趋向，但现在除极少数情况外，却很差，而且一般说来是糟糕透顶的，简直是徒有虚名”。[5]所以，“政府有义务弥补这一缺陷，资助初等教育，以使穷人家的所有孩子能够免费或以微不足道的费用接受初等教育”。[6]

但穆勒又认为，“一般说来，如果国内不乏有资格能在政府维护之下举办教育事业的人士，只要法律规定实行强迫教育，国家又支付贫寒子弟的助学金，以保证办学不致得不到报酬，那么，他们就会能够也会情愿根据自愿原则办出一种同样良好的教育的”。[7]也就是说，不论是初等教育还是高等教育，政府都不应该享有垄断权。政府只要帮助家境比较困难的儿童支付学费，替完全无人负担的儿童代付全部入学费用，保证每个儿童都受到良好教育就足够了，并不必自己去操办学校教育。

3.马歇尔的观点

英国19世纪末20世纪初的经济学家马歇尔在《经济学原理》一书中，对影响经济发展的因素进行了分析，并将其概括为资本积累和投资、科学技术和企业组织、教育、规模经济等几个方面，指出了政府发展国民教育的价值。一是发展教育，培养熟练的有技术的工人，对于财富的增长具有重要作用。二是虽然有许多种类的工作，没有知识的工人也可以做好，而且高等教育的许多学科，除了对雇主、工头以及比较少数的技术工人之外，没有什么直接用处，但它大大刺激了工人的智力活动，使其养成善于研究的习惯，并使其在日常工作上更为聪明、更为敏捷和更为可靠。三是马歇尔特别指出，手工劳动阶级的人数，比其他一切阶级加在一起多许多倍，所以，一个国家中所生下来的最优秀的天才，一半以上会属于劳动阶级。对于可能是出身低微的天才，任其消磨于低级工作而置之不问，实在是一种最有害于国家财富增长的浪费。所以，把公私资金用于教育是否明智，不能仅以它的直接结果来衡量。他进一步指出，“一个伟大的工业天才的经济价值，足以抵偿整个城市的教育费用，而且在许多年中为大多数人举办高等教育所花的一切费用，如果能培养出像牛顿或达尔文、莎士比亚或贝多芬那样的人，就足以得到补偿了”，[8]因而他主张国家政府应投资于教育。

4.弗里德曼的观点

20世纪60年代美国新自由主义经济学家弗里德曼认为，教育显著的正外部性——也就是他称之为教育的邻近效应——是政府介入教育的主要理由。在教育具有邻近效应的情况下，如果仍然只有受教育者和家庭负担教育成本，其结果必然是教育供给不能满足社会对教育的需求。所以，政府应该介入进来，通过强制性权力迫使所有从教育邻近效应中获益的人为之付费。

但弗里德曼认为政府对于教育必不可少的作用，仅仅在于通过强制性税收实现对教育的部分融资，而兴办和管理学校已经远远超出了政府的职责范围。[9]公立教育种种弊端的根源在于政府对教育的过度干预，改变这种状况必须要重新界定政府在教育中的作用。因此，他提出了著名的教育凭证（Education Voture）制度，即通过发放凭证将政府资助教育和直接兴办学校两种职能分开。教育凭证把用在每个学生身上的生均教育经费以教育券的形式发放到家庭，赋予学生和家长自由选择就读学校的权力，用教育凭证充抵部分学费，学校再到政府有关部门将教育凭证兑换成现金。弗里德曼认为教育凭证可以改变公立学校生产效率低下、学生和家长对教育服务的满意度越来越低的状况，这样教育服务的决策权就从生产者手中转移到了消费者手中。

弗里德曼认为政府实行教育凭证计划，可以对选择私立学校的家庭给予一定的经济补偿，降低了个人教育选择的成本，受益最多的会是穷人，因为凭证计划几乎丝毫不会改善为富人提供的教育质量，却可以适当地改善为中产阶级提供的教育质量，同时极大地改善为穷人提供的教育质量。

从上述经济学家关于市场经济体制中政府的教育职能观点中可以看出，经济学家们都不否认政府应承担一定的教育职能，但争议在于政府是否应该直接提供教育服务，政府在履行教育职能时如何解决效率低下问题，高等教育阶段政府应承担怎样的职能等。因此，政府教育职能是指政府根据教育发展的需要而对教育所承担的职责和发挥的功能。政府教育职能主要包括提供教育资源、保障教育机会公平、完善教育改革、促进教育发展等方面。

二、现代市场经济中政府的教育职能

在不同的管理体制下以及不同的社会经济发展阶段，因受社会的、经济的以及政策性等因素的制约与影响，政府的公共职能或社会公共需要往往会具有不同的内涵与外延。在现代市场经济体制下，政府的核心教育职能在于，一是为教育发展提供充足的教育资源，保障教育事业稳定健康地发展；二是保障教育机会公平。

（一）满足社会对教育的公共需要

教育是人类社会“普遍的和永恒的范畴”，只要有人类的地方就有教育，教育与人类社会共始终。因为教育是应人类社会生产和社会生活发展的需要而产生的，并且它本身也具有能满足这些需要的特殊功能。

在现代社会经济条件下，教育作为传授知识、技能和培养各类专门人才的主要手段和途径，不仅具有特定的生产和经济功能，同时也具有十分广泛的社会、政治及文化功能。在经济方面，教育可以加速人力资本的形成，提高劳动者的素质，进而促进经济的快速发展；在社会方面，教育已普遍被视为参与社会发展和提高个人收入水平的重要措施之一；在政治方面，教育也是引导人民有效地参与各项政治活动，使国家逐步走上民主、法制轨道的重要途径；在文化方面，教育自身及其发展又往往关系到一个国家民族文化及其精神财富的传播和继承，关系着国民的民族文化及道德素质的培养和提高。但在上述的教育功能与价值中，教育的经济价值因其所带来的收益主要为受教育者本人所得，因而它往往成为个人追求的重要目标和对象。而教育的社会、政治及文化价值，一般只对整个社会或国家具有重要的意义，对个人则往往显得无足轻重，或者说，教育的社会、政治及文化价值能够引起一些人的关注和重视，但总的来说不会成为大多数人所追求的重要目标。[10]

这样，在特定的社会经济条件下，教育的社会、政治及文化价值一般不可能像其经济价值那样能够通过个人和市场的力量而得以实现。因此，即使是最崇尚市场机制的西方国家，通常也把教育部门看做是公共部门或准公共部门，也就是市场失灵的部门。教育具有很高的外部经济效益，即由于教育所带来的巨大的社会效益远远高于私人收益，私人企业或单个企业在市场机制调节下，就会追求私人利益或个别利益而忽视巨大的社会利益，从而给社会造成损失。这样，教育一般只能作为一种社会或国家所追求的共同需要和公共利益，由代表公共利益的政府来满足和实现。在这种情况下，政府对教育的社会、政治和文化价值的追求，以及满足社会或国家对教育的这些政治、文化等价值与功能的公共需要，就成为政府对教育进行投资的主要行为动机之一。当然，政府在追求教育的社会、政治及文化价值的同时，也会因教育的经济价值在整个社会经济发展中具有特殊重要的地位和作用而追求教育的经济价值。当代世界各国政府纷纷扩大对教育的公共投资，其中很重要的一个原因就是人们认识到教育在现代经济增长过程中，正发挥着越来越重要的作用。

舒尔茨就曾断言：“人类未来不是由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的知识发展来决定。”[11]所以在现代市场经济条件下，政府对教育的投资动机也往往包含着对教育经济功能和价值即培养高素质劳动力、实现经济高速增长的内在追求。而经济的高速增长、国家的繁荣昌盛，从某种意义上讲，同样可视为一种比较特殊的“公共利益”和“公共需要”。[12]

（二）保证教育与经济社会协调发展

政府作为公共权力的代表，从公共利益出发来协调教育与经济的运行，是其重要的职能之一。在市场不断发展、社会对教育的需求千变万化的情况下，政府作为公共权力的代表来协调教育与经济的关系，就显得更为重要。当然，在新的经济体制下，政府已不可能再通过指令性计划或隶属关系而直接对教育进行微观调控，而是通过宏观政策来调节教育的发展。

因此，政府在教育方面的宏观调控职能主要表现为确立教育发展的战略重点、协调教育发展的规模、速度和学校布局。[13]所谓教育发展的战略重点，是指国家在一定时期内对整个教育发展中必须予以重点关注、重点资助和扶持的方面。这些方面的问题是市场不能解决的，学校更是无能为力，而必须依赖于国家（政府）的控制和干预，通过国家拥有的高效资源动员手段（税收、赤字、货币发行等），为它所确立的重点提供坚实的物质基础，提供物质保证。而学校、企业、市场以及各种社会力量却不具备这种能力。所谓教育发展的规模、速度和学校布局，说到底就是办多少学校、办什么学校、在哪里办学以及招生多少的问题。这也是不可能完全通过市场和各个学校去解决的，而必须更多地依赖于国家的控制和干预。究其原因，一是由于国家较之具体学校更了解社会经济发展对教育全局的需要，便于统筹兼顾；二是国家可以运用手中掌握的教育拨款手段实施直接调节，如通过增加或减少对某类学校或某些专业的拨款，扩大或限制该类学校和专业的招生；通过教育投资方面的倾斜政策，资助边远或落后地区教育的发展，以缩小教育的地区差别和调整学校的地区布局结构等。

（三）维护教育机会均等

按照西方人力资本理论的观点，教育的经济价值既在于它是经济增长的源泉，又在于它使工资和薪金结构发生变化，使个人收入分配的不平等减少。但现实情况是，那些低收入家庭的子女因其家庭收入水平过低而得不到应有的教育或培训机会，从而无法通过教育获得种种收益和满足。这样，在教育机会面前必然存在着教育机会不均等的问题。

不均等的教育机会将会使社会收入分配不平等的局面愈演愈烈。这种结局在现代社会看来是很不公平的，尤其是对那些家庭收入低但很有才华的子女来讲，更是一种“天然”的不平等。因此，人们普遍认为，在现代社会经济条件下，“要缩短个人贫富之间的差距，设法增加贫困者的所得，一个最有效的捷径就是在低所得者的身上投入更多的资本，使他们因为接受较多的教育与训练之后，加速增加他们的收入”。[14]可见，实现教育机会均等，单纯依靠市场的力量是不行的，这正如美国前总统克林顿所言，“市场确实是了不起的，但市场（特别是在全球的经济中）不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”。[15]在个人收入存在一定乃至较大差异的情况下，要想实现教育的机会均等，比较现实而适宜的作法只能是由政府对教育进行投资由政府创办教育。正是基于这样的行为动机和目的，世界各国普遍强调政府教育投资占据主导地位对于教育公平的意义。

（四）维持教育的有序运行

经济人的基本行为是利己的，行为动机中的“利他”往往只会发生在对“利己”有益时。这种强烈的“短期化”行为，容易导致负外部效应，如环境污染、噪声等。而教育具有的是正外部效应，其正外部效应的存在，使人们不用支付费用就可无偿享受教育带来的好处。人们出于希望获得更多这种好处的心理，对教育的需求会大大超过供给，但市场机制却不能提供足够的社会资源给教育，这将会导致整个社会教育资源供给的不足。同时，由于教育具有公共产品的性质，公共产品具有非排他性，人们会认为无论是否付费都可以享受到公共产品的好处，因此一般人不会有自愿付费的动机，而倾向于做一个“免费搭车者”。市场往往不能产生足够的供给去满足需求，如果仅由市场来提供教育，人们会纷纷逃避对教育进行成本分摊的责任，教育没有了资金来源，结果是没有人能享受到教育带来的好处。作为代表社会公共利益的政府，由于教育产生的利益为社会所共同享有，它就应当承担起弥补教育供给不足的职责。

英国教育经济学家马克·布劳格曾经指出教育市场不是一个理想的竞争市场，一是因为教育的消费者对教育的需求主要来自学习所引起的间接欲望。个人既不能确切地知道应接受的教育的数量，也不能确切地知道应接受何种教育。此外，个人也难以知晓教育效用的大小；二是因为教育具有公共产品属性，没有一个明晰的价格，其供求自然不能由竞争市场来决定；三是教育生产存在着规模经济的追求，导致教育成本降低，并使得反映成本的价格扭曲；四是教育存在外部性。[16]因此，如果听任以价格机能为中心的市场机制来调节教育供求，将会造成教育投资不足、投资方向错误、教育经费分配不平等等不良后果，导致教育资源使用效率低下。所以，政府干预与调节教育发展是必要的。

教育发展过程中存在着信息不完全的情况。求学者个人及其家庭可获得的关于教育机构以及劳动力市场的信息是不充分的或者是不准确的，市场反馈的信息往往是滞后的。求学者对选择高等教育的决策很大程度上依据的是未来的预期收益，而个人很难掌握经济发展与人才供求的走势以及他人对高等教育的选择等信息，特别当劳动力市场尚不规范，各种行业的工资报酬仍有扭曲的时候，人们更难以获得人才供求的准确信息。劳动力市场的信息滞后也会对教育市场产生不良影响，造成高等教育专业结构不合理，不能及时的向社会提供有用的人才。因此，市场仅仅依靠学费、教育预期报酬等信号调节教育供求，难以达到社会效率最大化和资源配置的帕累托最优[17]。

政府可采用行政命令、行政规定或下达指令性计划等对教育供求进行直接干预，这被视为政府教育职能的行政手段。行政手段的具体措施包括制定办学准入标准，规范招生程序，在义务教育阶段，通过按区域划定学校的招生范围，保证学生就近入学，使生源合理分配，防止学校为争生源而无序竞争；政府通过制定相应的规章制度来规范和限制投资者的办学行为，例如，对民办学校的办学条件、资金、师资以及举办者的身份等进行严格的控制；政府对学校的招生宣传建立审查制度，防止学校利用信息优势误导和欺骗社会公众。

（五）提供教育发展信息(www.xing528.com)

无论是个人做出教育选择和工作选择的决定，还是国家政府做出教育供给的决定，总是或多或少地要以经济生产、人们生活需要、劳动力市场的供求等信息为依据。在存在信息不对称的情况下，各行为主体普遍存在机会主义动机，如果一方拥有信息优势，其行为选择就会富有理性，而他方承担的代价与损失就可能会更大。由于搜集这些信息的成本较高，个体（个人或教育机构）则无法承担搜集信息的成本或缺少搜集信息的动力。一般来说，公共机构在搜集和整理有关统计数据方面，具有独特的优势，并且具有雄厚的研究实力，所以通常能定期对未来经济社会发展做出预测。因此，由政府进行预测，提供有关教育发展所需的各种信息，可以帮助个体正确地做出决策，有利于教育资源的合理配置，有利于未来教育健康稳定的发展。如果没有相关信息，或者个体所获得的信息是错误和极其片面的，一些教育供给就有可能成为无效供给。因此，政府搜集和发布教育发展所需的信息应该常规化、经常性；同时应当以法律、法规和一定的指标为依据，采用规范化的程序和有效的方法，对学校的办学质量、毕业生就业状况、履行相应承诺的能力及可信度、未来经济社会的发展需要等信息进行搜集和评判，并向社会公开。

从教育发展方向来看，政府提供及时准确的信息，可以指导教育部门制定合理的发展规划，并引导社会资源对教育投入的方向。例如，政府的产业政策信息，从劳动力需求的方向引导着学校教育人才培养的重点和方向；政府重大的教育发展规划和政策导向，将引导社会资源对教育投入数量和方向的相应变化。这样可以保证教育发展的正确方向和学校对有限教育资源的合理使用。

三、政府教育职能实现的途径

自市场经济体制确立以来，为确保政府在提供充足的教育资源中发挥积极的作用，各国政府不断完善其对教育发展干预的形式与途径，其中以经济、立法、行政、规划等手段最为常见。

（一）经济财政途径

经济财政途径是政府教育职能的主要实现途径。这一方面是因为政府作为公共利益的代表，理应直接给予具有公益性质的学校教育提供财政补助或直接办学，占据教育投资的主导地位；另一方面也因为现代学校教育对政府的经济财政依赖性日益严重，国家政府成为各级各类学校教育的最大投资者和消费者。于是，经济财政途径成为国家政府向学校教育施加权力、渗透意志、获取利益的最有效手段，如有效地调整国家办学的重点、方向和控制学校的规模。政府对教育经济财政介入不外乎有两种基本方式，即直接财政投入和间接调控。

首先，公立学校是政府以投资者身份创办的并以此向社会提供教育产品。在当今世界各国，公立学校在所有的学校中的主体地位基本上是确定的，尤其是在基础教育阶段，这是保障国民享受充分受教育的基本保障。当今世界各国政府平均有近20％的财政资金用于教育，使教育成为财政支出中最重要的一项。我国自改革开放以来，特别是市场经济体制确立后，各种私立民办学校、企业培训形式的学校，如雨后春笋般涌现出来，但这并没有动摇公立学校在整个教育体系中的绝对主体地位。目前，我国每年教育总经费的60％左右还是来源于政府财政性教育投入，除了对教育的固定资产的投资和维修资金之外，还包括教育的日常经费支出，如教师工资及其补助工资、职工福利费、人民助学金、差旅补助费、离退休人员费、业务费、设备费和科研费等。

其次，对非政府教育资金间接地进行经济财政调控。这里所说的非政府教育经费主要是指民间私人办学的教育经费、企业的培训经费。一般情况下，对于私人和民间办学，当今世界各国政府基本上均持支持鼓励态度，一方面在税收上给予大幅度的减税甚至免税；另一方面在财政支出政策上给予其政策性贷款、学生享受与公立学校一样的财政助学金或奖学金等各种优惠措施。对于企业培训经费，政府一般通过税收政策，如允许将其列入成本费用或规定列入成本的最高费用限额等政策措施，来鼓励和限制企业培训规模。对于受教育者所收学费的财政干预，政府一般是向学生提供具有优惠政策的学生贷款、通过给予学校（包括公立和私立）一定补助来帮助学校减少学费收取等。

第三，对个人教育投入的经济财政调控。因为教育产品是融合产品，理应是政府和受教育者个人共同投资的领域，但考虑到不同教育阶段的教育产品的社会效益和个人收益的不同，对提供教育产品的成本负担，政府和个人所占的比重应有所不同。在义务教育阶段，虽然个人收益率也高，但社会效益更大，一般各国政府承担全部或绝大部分教育费用，个人往往免费或低费入学。在非义务教育阶段（主要是中等和高等教育阶段），由于教育投资私人收益明显，一般各国政府采取的教育收费政策是政府和个人共同承担教育成本费用，具体负担的比例也因国情的不同而存在着很大差别。需要指出的是，在这一收费教育阶段，政府除通过确定个人承担费用比例来调控个人教育投资外，还往往通过实施优惠的学生助学贷款、教育券制、教育税减免等政策来调控个人的教育投资。

（二）行政命令途径

对于经济财政途径来讲，行政命令是其实现的保障。政府可以通过政令、政策、条例、规则、通告、建议、规劝、警告等行政措施对教育活动进行调节，保障政府直接财政投入和间接调控。

不同行政体制的国家，教育发展的行政干预方式有所差别。集权制国家认为教育事业是国家的事业，国家可以直接干预教育，地方办学必须遵循中央政府的方针，一切须受国家权力的指导和监督。例如，法国各级各类教育、教师的人事、教育内容与方法等管理事宜，都由中央行政机关或通过其下属机构负责执行，教育财政也主要由中央集中管理。分权制国家中央政府一般不对教育发展加以干预，如美国教育行政权力属于各州，各州各自为政，通过自己的各项教育法案，负责自己的教育经费，制定有关教师资格、聘任条件和课程内容等方面规定。联邦政府主要通过研究报告（白皮书、绿皮书等）等咨文提案为教育发展提供指导意见。教育经费也主要由联邦政府、州政府与地方政府共同分担，其中州政府与地方政府承担主要责任。“中央和地方结合”国家采取中央和地方合作管理教育的体制，倒如，中央政府出台教育法规，具有教育决策权，对地方教育部门进行指导，提出教育改革建议和提供教育补助。地方政府负责管理本地区学校和组织编制课程、教科书、教师任免等。教育经费采取中央与地方分担形式，其中中央政府负担国立大学经费和义务教育部分经费。

（三）教育立法途径

教育立法同样可以看做是政府教育财政政策的实现途径，是现代市场经济国家政府进行教育管理与决策，为保障教育发展提供资源的一个重要方面。

就保证教育财政投入而言，各主要市场经济国家政府都选择法律法规的形式，分别对义务教育、公立学校设施等政府财政负担的费用做出明确规定，重点在于如何有效地筹措、科学合理地分配和使用各级各类学校发展所必需的教育资源。这类教育财政投入立法内容包括：

（1）教育财政投入体制的规定。如国家通过何种途径来筹措教育发展资金；国家实行何种教育财政投入管理体制；中央和地方的教育财政投入责任与权限等。

（2）教育财政投入经费的比例规定。规定教育财政投入经费占国民收入或财政支出的比例；各级各类学校教育在教育财政投入分配过程中的分配比例等。

（3）教育财政投入的拨款体制规定。各国教育财政管理体制的一个重要的发展特征，就是政府教育拨款的法制化和规范化，例如基础教育经费预算由州和地方议会表决通过，并以规定的立法程序法定化。同时，政府教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局或其他拨款部门作为政府机构实施按既定标准的拨款程序，将教育经费拨付给地方教育当局所管辖的学校；政府拨款机构在具体拨款时，十分注重处理和协调与有关的政府各部门、地方或学校管理委员会或董事会、校长及相应的协会、家长和社区代表、学生及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落实到实处。

（4）提高教育投资经济效益的规定，如教育财政预算与决算规定、学校教育财产管理规定等。

除上述途径之外，各国政府还非常重视规划指导途径，如出台教育发展规划等，以干预本国教育发展。不过，在市场经济体制下，政府对教育发展的干预在性质上具有宏观性、协商性、指导性、整体性、灵活性等特征。[18]宏观性是指政府对教育的干预一般只停留在通过法律、政策、资助、计划、监督和评估等方式加以调节的水平上，而不直接深入学校教育的具体事务上；协商性是指政府对教育的干预往往需要建立在广泛听取社会各界意见，与有关方面包括各级各类学校进行协商的基础上，体现广泛参与和共同协商；指导性是指政府对教育的干预除了立法与行政规章具有强制性外，其他方式只是具有指导性质，意在表明政府对教育发展方向的意愿，并不强求学校必须做什么和怎么做；整体性是指政府对教育的干预代表了广大民众对学校教育发展的意志和期望；灵活性是指政府对教育的干预往往会根据不同情况灵活采用不同的干预形式。

[1]金太军，等.政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社，2002：8.

[2] 萨缪尔森提出“合成推理的谬误”，并以球迷看球为例，球迷为了看得更清楚而站起来看，可是当所有的人都站起来的时候，大家都不能够看得更清楚。这也就是说，对于个人来说是对的，但对于总体或整个社会来说未必总是对的。——参见萨缪尔森.经济学.第12版.高鸿业，等，译.北京：中国发展出版社，1991：13.

[3] “公地悲剧”的故事：一群牧民在同一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊以增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。如果每个牧民都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。当每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

[4]约翰·穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用[M].胡企林，朱泱，译.北京：商务印书馆，1991：543，545-546.

[5]②③约翰·穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用[M].胡企林，朱泱，译.北京：商务印书馆，1991：543，545-546.

[6]③约翰·穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用[M].胡企林，朱泱，译.北京：商务印书馆，1991：543，545-546.

[7]②③约翰·穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用[M].胡企林，朱泱，译.北京：商务印书馆，1991：543，545-546.

[8]马歇尔.经济学原理（上卷）[M].朱志泰，译.北京：商务印书馆，1964：229.

[9]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉，译.北京：商务印书馆，1986：165.

[10]③范先佐.关于政府教育投资的行为分析[J].河北师范大学学报（教育科学版），2000（2）.

[11]西奥多·W.舒尔茨.论人力资本投资[M].吴珠华，等，译.北京：北京经济学院出版社，1990：42.

[12]范先佐.关于政府教育投资的行为分析[J].河北师范大学学报（教育科学版），2000（2）.

[13]范先佐.关于政府教育投资的行为分析[J].河北师范大学学报（教育科学版），2000（2）.

[14]盖浙生.教育经济学[M].台北：台湾三民书局，1985：14.

[15] 克林顿著.在希望和历史之间[M].金灿荣，等，译.海口：海南出版社，1996：17.

[16] Mark Blaug. An Introduction to the Economics of Education[M]. New York： The Penguin Press， 1980：102.

[17]帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto Efficiency），是以提出这个概念的意大利经济学家维弗雷多·帕累托的名字命名的，维弗雷多·帕累托在他关于经济效率和收入分配的研究中使用了这个概念。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，不可能再使某些人的处境变好。

[18]杨明.政府与市场——高等教育财政政策研究[M].杭州：浙江教育出版社，2007：29.