黑河流域水资源管理方式及服务效果

整体性管理的观念强调在政府主导的前提下，管理职能、职权一体化，管理服务多样化、民主化、科学化。这里的一体化并非垂直的自上而下的管理途径一体化，更多是强调管理目标和利益导向的统一性。当前地区政府依旧是水资源管理的行政主体，完全由流域管理部门进行水资源垂直管理是不现实的。因此，一体化双规制的水资源管理方式是较为合理高效的管理模式，这一模式有助于协调区域用水，提高用水效率。

在当前的政绩考评体系下，经济发展仍然是主要的考核项目，因此对于地方政府而言有意愿维护自身区域的水资源权益和社会经济利益，并通过各种途径提高地区的单方水产出效率。地方政府为了区域经济发展，有意愿扩大地方水资源的占有总量，有意愿和能力结合本地区的经济水平与结构、社会发展实际、文化地理条件、地域特征等具体情况，在各产业、各行业、各相关主体之间合理分配水环境资源及相关利益和负担，以实现本地区内水资源的有效配置和相关利益及负担的公平分享与承担，从而实现水资源之经济社会效益的最大化。但对于区域外的流域水资源利益，地方政府则难有意愿和热情承担责任。地方利益，尤其是地方经济利益与流域水资源利益具有内在的矛盾冲突。

因此，地方政府在流域管理中可以且应当发挥作用，即能够在水环境资源的微观配置中结合地方具体情况，在不同行业、不同主体之间进行相关权益或负担的分配，在区域范围内实现公平和效益。但是，地方政府不能承担流域水资源保护与增进的职责，必须由独立于区域利益之外的流域管理机关在更高层面上代表国家维护流域公共利益，从流域整体的角度，宏观地合理配置水资源及相关利益，使流域内不同区域间的水资源及相关利益趋于平衡，从而最终达到全流域水资源与经济、社会的协调发展，保障流域水资源利益和经济社会利益的和谐共处。由于在地理上流域和区域是一种“直接的、平面的”整体与部分的关系，因而水资源的流域利益与区域利益具有直接的关系。按照公平原则，流域管理机构配置水资源及相关利益于符合一定区域特征的地方政府，而不考虑其传统的行政级别，也不必通过行政层级关系层层配置，以此适应流域与区域的直接关系。

综上所述，依据水资源利益的流域整体性和区域外部性，流域和区域的直接关系，地方政府代表地方利益的角色以及公平和效率的两难选择，流域管理需要双轨运行，即由流域水资源管理部门按照流域总体水量情况分配水量给流域内的各不同区域，并对各区域的取水量进行严格的监督。流域内各区域按照区域内部实际情况，对分配给本区域的水资源进行二次分配，分配给不同的产业、行业使用。在市场经济条件下，“二次分配”可采取宏观调控、市场机制等灵活的分配形式。“双轨”是流域管理中两种不同的水资源配置方式。“双轨的好处”，既能够克服区域外部性、维护流域的整体利益，又能够结合地方的经济、社会、文化地理等具体情况，利用、发挥地方政府的全面管理作用，实现水资源与经济、社会发展的协同化，水资源的最优利用。

水权，一般是指水资源所有权、使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。我国《水法》明确规定水资源的所有权归国家和集体所有。水权转移是指需要获取水权者从水权拥有者手中，通过合法程序获得水资源的所有权或使用权。显然，在我国水权交易是针对水资源的使用权。在当前水资源短缺的背景下，通过水权交易可以使水资源向使用效率高的区域、行业流转，从而提高水资源的使用效率。黑河流域中游张掖市作为我国节水型社会建设的试点地区，于2001年开始建立、实施水权制度，开始实行区域内部的水权转让交易。当前的水权转让主要集中在黑河流域各区域内部，以农业用水的水权转让为主。这促进了水资源在农业系统内部的高效利用。(www.xing528.com)

一体化双轨制的水资源分配模式是由流域水资源管理机构根据流域水资源状况将水资源分配给流域内的各区域，各区域再依据自身情况二次分配，把水资源分配给各行业。在这一过程中可以构建两个尺度的水市场，进行水权交易。一个是区域间的水权交易，即区域间为了实现自己的经济、社会、生态目标，购买或出售水权。另一个是区域内部的各行业间根据自身的用水需求对水权进行交易。在这两个层面的水权交易中，前者对于调解流域内用水矛盾的意义显然更大。

区域间的水权交易是以市场经济手段促进流域水资源合理分配的协调机制。水权交易从形式上可以划分为两种：一种是直接的水权交易，即直接通过水市场对用水权进行交易；另一种是间接水权交易，即通过其他市场化手段采取其他方式来增加区域水资源供给。

科学合理的流域水资源管理体系有助于解决水资源供需矛盾、各类用水竞争，协调上下游左右岸利益、不同水利工程投资关系、经济与生态环境用水效益，平衡当代社会与未来社会用水、各种水源相互转化等一系列复杂关系。同时，流域内建立以水权为核心的水资源分配协调机制是对整体性流域水资源管理的有力补充。