环境监管指标体系及其差异研究

在目前国外学者对监管的研究中，对公用事业的政府监管进行研究的较多，而针对水环境进行政府监管研究的较少。对监管的研究，始于英语国家（主要是英国和美国）从经济学和法学角度进行的研究（朱炯宸，2008）。英文的“regulation”或“regulatory constraint”，在中文中有“监管”“管制”和“规制”三种通常的译法。监管一般是指在市场失灵的情况下政府对参与市场交易的各市场主体的行为进行的直接干预。也可以广义地理解为政府对人类生产活动和生活方式的直接干预，涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等基本问题（Sunstein and Cass，1990；Webb et al，1998）。经济学家们将其借用于政府对市场经济活动实施的管理，称作政府监管或政府管制，是政府所实施的一种与宏观调控相对应的、对微观经济主体直接管理和节制的行政行为（Viscusi，1995）。但是在对其概念的理解上，学者们的表述存在差异：卡恩认为监管的实质是政府命令对竞争的明显取代，通过政府的直接规定如价格决定、服务条件及质量规定以及在合理条件下服务客户时应尽义务的规定等，以企图维护良好的经济绩效（Laffont，1993；丹尼尔，2003）。日本产业经济学家植草益（1992）把政府监管限定在限制行为上，认为政府监管是在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。根据国外学者对监管的定义可知，政府监管包括监管主体（政府）、监管对象（基础设施或公共事业企业）及监管内容（对企业的某些行为进行控制）等三个基本要素。

目前国内的学术研究中，直接以水资源作为监管对象进行研究的较为薄弱，不仅是有关的论著少，而且也很少涉及对该概念的讨论和阐述，仅有较少的一些经济学家对公用事业的政府监管进行讨论。同时对政府监管中取得的经验及遇到的问题进行的讨论很少，缺乏水污染治理设施的政府监管。就笔者掌握的资料看，目前国内对于监管的研究主要有以下一些成果。

中国经济学家成思危（2008）指出：“监管是政府运用控制权通过行政机构和行政法规对市场进行干预，以求达到纠正市场失灵，提高经济效益的目的。”王俊豪（2001）认为，管制“是政府通过一定的管制政策和措施，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以限制垄断性企业的经济决策”；同时政府规制是一种特殊的公共产品，其主体是政府，客体是各类经济主体，实现监管的主要依据和手段是政府制定的各项规则和制度（建设部，2004；王俊豪，1999，2001）。余晖则对监管给出了比较通俗的解释，即监管是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章及裁决等为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制和干预（刘琳，2007）。(www.xing528.com)

国内在基础设施市场化方面进行监管的研究起步相对较晚，90年代以来国家推广BOT（建设—经营—转让）等多种方式进行招商引资后，学者才开始对这方面进行研究，对市场化中的政府监管行为进行研究较多的是北京天则经济研究所。例如张曙光指出，政府的监管通过制定和实施有效的法规，不仅可以对市场的运行施加影响，而且可以促进竞争和发展创新及防止垄断权力的滥用，进而使市场的运行更有效率（张曙光，2004）；而曹远征指出对于与基础设施相关的市政公共行业，所谓政府监管是指政府建立相应的法律法规，通过有关监管部门采取措施要求接受监管的企业履行规定的义务，同时也赋予或保障这些企业拥有相应的权利（曹远征，2003）。王俊豪从基础设施的经济特性对政府管制进行分析研究，系统总结了监管经济学，通过介绍国外对电力、电信和自来水等基础设施的管制理论与实践，提出了对我国此类产业改革的建议，如政企分离是规范政府监管的前提，法律制度是监管的基本准则等，但却没有对我国经过改革后的政府监管职能发生的变化及监管中存在的问题进行深入讨论（王俊豪，1998，2000）。中国社会科学院监管问题研究专家张昕竹（2002）对污水处理行业的政府监管行为进行了探讨，分析了现有监管体制存在的问题及监管改革的法律框架等，提出了有针对性的政策建议。

通过国内外研究现状可以看出，尽管目前各个行业对政府监管还没有形成统一的认识，但其基本内涵是一致的，即监管是指具有合法监管权力的机构，依照法律法规对被监管者实行的一系列的监督管理的行为。由此可以看出，监管包括三个要素：①监管主体，指具有合法监管权力的政府机构；②监管对象，指对环境产生影响的各类市场主体，即对环境产生影响的企业或个人，一般认为，监管对象并不是企业或个人本身，而是指企业或个人在污水处理事业中的经营行为；③监管行为，是指监管主体在对监管对象进行监管的过程中依法做出的各种行为。