政治管理对国家目标的媒介服务及其局限

政治管理是国家与政府通过规定新闻传播制度，制定有关法律、法规和政策，来保障媒介活动为国家制度、意识形态以及各种国家目标的实现服务。

在转型期的中国，“媒介法已经相当完备了”^[1]，“政府对传媒业的行政管理法制已经体系化”^[2]。中国媒介法的主旨是“公民有自由，媒介归国家”^[3]，主要功能就是确保“党管媒体”，维护媒介的喉舌性质和思想宣传阵地功能，抵制异己力量的侵扰，着眼于管理的角度，保证把媒体，特别是新闻媒体置于党和国家机关的隶属之下。

政治管理是中国新闻业的根本性控制力量。尽管其中不乏刚性规定，但是由于控制方式本身的伸缩性特点及客观实践的限制，它必须转化为新闻从业者的内在控制，才能切实发挥作用。

1．两个面向的政治管理

政治管理主要通过组织管控与话语管控两个面向实现：

（1）组织管控

组织管控包括三个关键内容：

第一是“党管干部”原则。借此，国家有关机构拥有新闻机构主要领导干部的人事任免权，进而掌控新闻媒体的重大事项决策权以及至关重要的事前审稿发稿权，即重要新闻和出版机构形成一种不成文的“自愿”送审机制，新闻和出版机构在有重要稿件时将之送交有关部门预审。

第二是“媒体准入”制度。中国新闻传媒实行国家审批和登记制度，所有媒体一律国有，社会力量不具有媒体创办权。2005年，国务院以具有行政法规效力的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，第一次以法律形式对此做出了规定。这种“禁入制度消减了通过散播海量资讯导致媒介失控的组织基础，使得任何对抗性力量萌芽在初期就无法形成”^[4]。

第三是新闻从业者准入控制。新版《新闻记者证管理办法》于2009年10月15日起实施，对新闻记者的资格认证、违反管理制度的处罚等做了全面规定，违反“宣传纪律”的从业者，有可能被吊销证件，禁止进入新闻行业。

（2）话语管控

在宣传部门和新闻出版署（局）^[5]的“双轨制”领导中，宣传部门的权限更大，它制定并传达重要的宣传政策、精神、口径等。由于这些政策等事实上规定着传媒对新闻的取舍与价值判断，它们的实际作用比任何法律、法规、行政性规章都要大得多。因此在新闻实践中，话语管控具有“宣传纪律为实，法规政策为虚”^[6]的特点。

目前，从中央到地方各级宣传部门都建立了广泛的预警机制和严密的事后审查机制，以确保新闻话语与主流意识形态相一致。宣传部门的话语管制主要包括以下五个方面：

第一，重大选题备案审批制度。《出版管理条例》规定，对于涉及党和国家领导人工作和生活，涉及重大历史事件、历史人物以及具有重大影响的现实问题，涉及民族宗教政策和外交关系的问题等，报刊社在做相关报道或发表有关文章之前，必须就这类选题进行备案，经有关部门审读通过之后才能正式发表。

第二，宣传纪律。这一方面大多是大而化之的原则性规定，主要涉及时政、军事、金融、宗教、司法、“文革”、自然灾害、突发事件等方面，规定哪些事情可以报，哪些不可以报，哪些如何报等。宣传纪律一般不涉及特定的人和事。

第三，确定、下达某一时期宣传报道的重点内容和注意事项，媒体人称之为对重大事件先“定调子”，统一“口径”。

第四，针对突发事件，随时下达宣传通知、电话通知、“打招呼”等。宣传通知多是阶段性、暂时性的，与特定事件有关。

第五，事后审查制度。如新闻阅评制度、违纪警告制度等，并以各种形式告知相关新闻机构。

宣传部门与行政部门话语管控的不同在于，宣传部门针对新闻事件和舆论导向对媒体报道的要求是立竿见影的；而政府权力部门一般只能针对某具体个案对媒体施加影响，而且这种影响的效果必须视情况而定。

显然，政治管控中的这些话语管控就是外在的新闻审查。目前我国新闻审查方式主要是重要选题的事前审批与事后追惩，对于日常性的新闻生产以事后审查为主。(www.xing528.com)

总体上看，两个层面的管控有一定的逻辑联系：组织管控是最根本的管控手段，国家依靠新闻单位组织进行过滤，简单易行、成本低廉。当然，尤其要强调的是，不能对国家和政府的政治管控做简单的二元化判断，而应具体分析、区别对待。

一方面我们必须克服一种偏见，即政治管控总是负面的，而“管理”或“控制”本身是中性的。另一方面，在现实的新闻生产中，宣传部门和政府权力部门对新闻媒体的合法、有序管理是保证新闻媒体能够坚持社会责任、真实全面报道的重要因素。正如学者罗伯特和赵月枝曾经指出的那样，“关注新闻和权力之间的关系，并不意味着我们认为这种联系总是坏事，正如福柯所言，权力不仅具有约束性和排斥性，同时还具有创造性和许可性”^[7]。

2．政治管理的局限性

在政治管理的三个面向中，组织管控是刚性管控，没有协商、变动的余地，事实上也成为媒介“自律”的客观原因。而在话语管控的五种方式中，除重大选题的备案审批及事后审查制度是刚性管控外，宣传纪律、宣传通知、报道“口径”等方式在实践操作中，由于管控方式本身的伸缩性以及实践条件的限制，在实际的新闻生产中存在一定的松动空间。

（1）话语管控的“含糊策略”

当然，宣传纪律、宣传通知、报道“口径”中，也有“不做报道”、“网上内容不能转载”等明确具体的刚性要求，但是仍有相当多的内容因为字眼模糊与理解多义，存在较大的伸缩性。

第一，核心概念模糊。

在宣传纪律、宣传通知以及法律规章，甚至官方对传媒的评语和批判话语中，一些与新闻生产密切相关的核心概念，如“国家安全”、“社会稳定”、“国家机密”、“炒作”等，法律没有给予清晰、可操作的概念界定，可以从不同的角度理解，对新闻生产的指导具有模糊性和随意性。

第二，规定要求大而化之。

大而化之的原则性在宣传纪律中表现得最明显。仅以其中一条为例：“凡涉外事件，中央和国家机关没有正式表态之前，新闻媒体和新闻记者不得随意利用媒体先行表态……”^[8]“随意利用”与“表态”语焉不详，前者涉及态度问题，后者似有议论成分：它与客观报道是否冲突？模糊性显而易见。

何清涟认为，宣传纪律的最大妙处是所有规定都是大而化之的“原则规定”，伸缩空间非常大，让媒体有动辄得咎的恐惧感，目的在于促使从业者“自律”。这种大而化之在“口径”、宣传通知上也有体现。

核心概念模糊与规定的大而化之，客观上使外在控制的边界模糊不清。这给宣传管理和媒介实践带来了极大的灵活性，可以容纳一定程度的实践变化。对于从业者而言，虽然理论上有“打擦边球”的可能，但由于边界不清、吃不准“度”在哪里，客观上形成了一种威慑，使绝大多数人选择最安全的策略：站得离边界线越远越好。话语管控的这种实际效果，客观上使得其具有“含糊策略”（strategic ambiguity）^[9]的特征。

李立峰认为，拒绝划清界限是引发自我审查的很有效的方法。因为自我审查源自新闻工作者对某些行为可能招致惩罚结果的想象，而含糊策略所做的就是扩大这种想象的空间。

（2）客观实践的限制

话语管控的实际效果也会因客观情况的制约而大打折扣，从而使得现实控制存在“盲区”。

第一，上有政策，下有对策。政策框框再多，不可能巨细无遗地行诸文字。从业者可以发挥主观能动性，从话语管控的措辞与实施中寻求突破。以宣传通知为例，它的发布有规律可循。对于突发事件，宣传管理部门反应、形成相对清晰的政策需要一定的时间，“打时间差”、抢在宣传通知到达前发稿是一种常见的实践方式。如果报道后并未“添乱”，或给政府“补了台”，事后可能会被默许，或以写检讨、通报批评等从业者愿意承担的惩罚方式“过关”。此外，通知、“口径”，宣传部门一般只发不收，即一旦发出就不会再收回或者另行通知“禁令”何时终止，因此经过一段时间的搁置，有些报道可以再度利用，并且上一次的小试探、小突破极有可能导致下一次的冲破，从而带来新闻生产自主性空间一点一滴地渐次扩展。

第二，规整划一的管控根本不可能。中国传媒业规模庞大、种类多、分布广，且新闻生产是“非常规”生产，每天可能进入报道视域的内容高度不确定，因此，在媒介生态日益多元化的今天，对于管理部门而言，事无巨细、规整划一地指导如此庞大的传媒产业的日常生产，根本就是“鞭长莫及”。它们的管控只能是方向性、原则性的规定，顶多以临时和模糊的“口径”予以规范。

综上所述，话语管控本身的原则性、模糊性，使其根本无法作为确定无疑和详细的工作章程来指导记者的报道措辞，以及将编辑对稿件的筛选、修改完全限定在一个标准的模式中。再加上客观实践中不断变动的现实因素，新闻生产的制度设计与实践中客观存在着“上有政策，下有对策”的缝隙。因此，在中国新闻生产的语境中，媒介和记者必须“学习避开政策宣传的雷区”^[10]，善于揣测“政策”和“对策”的边界，依靠经验把这些禁忌、原则化为行动准则，以确保在既定框架内实现最大限度的“安全生产”。

因此，在目前尚无专门的新闻法和明文的新闻审查标准的前提下，从业者与媒介组织只能通过“自我审查”以“站到安全线以内”^[11]，政治控制为自我审查预留了空间和出口。