农民进城对城市管理的挑战

农民进城，促进了中国早期城市化的进程，也给城市管理带来了许多新的挑战。当时农民进城，主要为了寻找生活机遇。他们除了靠先期进城的乡亲带领引荐外，也有相当部分是无亲无靠的闯荡求食者。由于后一类人进城，多少具有盲目碰运气的性质，当劳动力供大于求时，很可能成为流丐一类，干扰城市生活的正常运行。像四川重庆，“游民结队，百十其群”。他们“居住亦无一定之所，即欲穷其踪迹，究其由来，而萍飘梗泛，迁徙靡常。地方官即严密稽查，实有编排所不能到者，故川省难治之区，重庆为最”^[43]；福建厦门，“有谓五方杂处之地，亡命无赖之徒，一旦无地容身，必致流为盗贼”。^[44]为什么会有这样的说法？这是因为传统的中国城市，居住者或官员、兵弁等都相对固定，所以城市的秩序也显得平静而有序。可新情况不同了，随着商品流量加大和外乡人不断进入，城市呈现出动和变的景象，于是便有官员感到焦虑无法适应了。

面对此情此景，统治者为了加强对城市的管理，除添置官员、增设衙门外，更强调编制保甲、清理坊厢人口。编制保甲并不是新东西，但针对城市外来人口，却包含了新的内容。像北京，早在康熙、雍正时候起，朝廷就多次下谕，要求负责治安的五城司坊及巡捕营，认真查察房屋承租者的来历、铺保，凡确有常业，无论候补、候选、读书、贸易人等，可准居住，至游手好闲并无恒业、行踪诡秘、往来莫定之人，一律递回原籍。^[45]所以对于进京就业的外来者，为了免遭清理，首先得找好居所和一份能表明身份的工作。但也有不少人，因为一时无法寻得工作处所，又不甘心返还农村而过着东躲西藏的生活。类似北京的规定，也适用于其他城市。乾隆二十二年（1757）经户部请旨议准，凡客民在地方开张贸易置有产业者，与土著一例顺编保甲。^[46]当时，凡商店铺号和作坊，其雇佣伙计、工匠、学徒，均随主人户下名册进行登录。^[47]这种情况直到清末，仍被官府当成是控制外来人口的重要手段。像上海，在一些租界地区已出现西方新的户籍管理系统时，中国当局仍坚持旧规，认为“本邑（指上海）人数之多，实由五方杂居，客籍多于土著，而良莠不能齐，故编查户口，实为要政也”。^[48]

对于外来人口比较集中的工场作坊一类行业，则实施按执业类别统一编管。像苏州，有来自江宁和安徽的数万名踹布工匠，“孑身赤汉，一无携带”，平日歇居通过保（包）头租赁房屋，于是官府便通过保头编甲，责其互相稽察，又选择老诚练达者充任坊长，“凡有踹匠投坊佣趁，必须坊长认识来历，方许容留”。坊长之上又有坊总，由官府颁给团牌，管押各甲；“踹匠五人连环互保，取结册报，一人犯事，日则做工，夜则关闭在坊”。又如制纸业，也是外籍匠人众多的行当，原来各坊在登记时缺少各匠籍贯簿册，乾隆时亦要“仿照宪定踹匠章程例”执行。^[49]苏州的做法，又被推广到江南其他地方，松江府嘉定县规定，凡店家雇佣踹匠，需以“包头内择老成者为坊长，管辖九家，如容留流棍，坊长十家，一体治罪”。^[50]当然也有像四川成都那样比较放任的办法。那里在没有“立定章程”、遍查保甲之前，曾实施一到日落关闭城门之前，将两万多名“籍贯既不可考，姓氏亦未必真，收管无人，听其自为生活”的外来求食者，概逐出城，待次日清晨打开城门，才又让进来。^[51]

外地客民不断入城，同时也加剧了诸如就业、销售和保护行业垄断等方面的矛盾，这些矛盾既出现于主客之间，亦不断上演在客客方面。像北京，自康熙至嘉庆初，陆续开设茶馆、南果铺80余家，店主和柜案人等，有来自京师附近各州县和远至江南的地域之别，为了协调南北两案关系，并就店伙工时、工价、收徒入行订立规矩，糖饼行曾多次会商，达成共识，还行文立石以示昭信。再如道光二十九年（1849）京师各猪店共树“猪行公议条规碑”，以及清末旅沪浙江乍浦籍人所立“靛业公所碑记”，苏州的浙江宁波、绍兴籍铺户呈文当局请立“坤震（煤炭）公所续议章程碑”等^[52]，都属于同一性质。这种由行会、公所乃至同乡间商定的协议，还得上呈官府备案，这既为显示郑重，也是为日后有人出现违规，告官时有例可索。

还有许多场合需要官府直接出手进行干预，这大体可分为两种情况：(www.xing528.com)

一是围绕争夺市场码头，对不同行业、不同地域集团间出现矛盾进行裁决。类似例子有嘉庆八年（1803），上海县为调解外来流民参与大小东门等地客货运送，干扰原帮承值秩序，发生争执，于是由县衙出面，重申乾隆间旧例，强调新至流民，除行铺佣工、搬送客商零星物件，悉听其便外，“不得伙入杠帮，以杜失误推诿”。又，同治九年（1870），上海县针对水木、雕锯、清水、石方、棕榻手工营生者中，本地匠作和来自江浙各帮的外地匠作，为划一工价、拜师收徒弟统一条规作出遵行公示，也是由官府出面确认的。^[53]类似情况，不止在江南城市经济发展较快的地区有，即连长江上游的四川重庆也可见到。道光二十九年（1849），重庆码头，因省内本帮力夫和湖南茶陵杠帮，为抢夺来船货物运送争执不休，为此，巴县衙门发出告示称，嗣后凡“川帮力夫只许负运浙江馆晒厂、仁寿宫晒厂、建丰站、恒盛德四处客货，其余别处客货，仍归茶帮力夫运送，两勿竞争”。^[54]

再一种是参与解决劳资间因经济纠葛出现抗争而作出决断。前述苏州踹布业，其工匠都是些外乡普通民众，不免受到轻视。他们工作的劳动强度大，待遇本来不高，又常被克扣工价伙食，招致生活困难，于是便有“齐行”之举。“齐行”，用现在的话来说，就是罢工，是用此手段向雇主争取经济权益。虽然它不直接针对官府，但面对如此群体性的抗争活动，不能不引起当局的重视，并采取禁止踹匠齐行增价，用编立坊甲约束工匠行踪，以及阻挠成立踹匠会馆等手段横加遏止。当然为了表示公正，官府亦同时向布商提出：“嗣后踹布工价，仍照前宪立碑定例给发，不得短少。”^[55]再比如江西景德镇窑厂各行工人，多系别籍异民，也因劳资纠纷等原因，常有罢工罢市行动。对此，官府一方面宣布，若有纠结同行罢工抄殴，“定即严拿，按律重处”，同时又告诫窑户，“应给一切工价饭食，各宜循照常规，公平交易，以恤穷工，亦不得刻剥滋事”。^[56]就笔者所见资料来看，清代城镇中伙匠们的“齐行”行动，已不属个别，亦不止发生于外来人员中，但鉴于外来者在城市大多处于低层，易受欺凌，生活的实践，使其感到只有抱团行动，才能稍解困局，致多数“齐行”都有他们的身影。

官府的上述做法，基本上遵循以管控为主的传统统治方式，且出手多显被动，缺少主动疏导，说明面对当时城镇经济的迅速发展和农民进城后出现的新问题，统治者在管理思路上还无法迅速跟进，以做到应对自如、引领于前。