云南土司制度的保留及实际政策

云南方面政策比较明确，据相关资料，云南军都督府成立之初，曾“通电沿边官吏，声明决不改土，饬各土司安心守土”。明确表明不改土。1911年12月，李根源率师西上处理滇西问题，针对腾越起义领导人干崖宣抚使刀安仁，与军政府多次讨论到“改土归流”问题。“已复经营西南土司与怒俅之地，建二策于政府。一以兵威迫令改土，地定即设治。一以恩惠煦人士，仍用旧职羁縻土司。于各土司地先设行政委员，徐收其裁判权，而以次清户籍、垦荒地、兴教育、抚土民。土民苦苛政久，必且归心。有所举措，如水就下。然后举内政而敷布之，不必改土司之名，而已举郡县之制。军府卒从其后策。”

1912年3月18日，蔡锷电复赵藩、李根源时，提出：“惟改土事切须审慎。万难轻于一试。惟有先从教育、裁判两端入手，阳示以抚辑，而隐夺其实权，使土民先知归怀，异日设流，自如反掌，办法较为稳健。”

4月10日，内务部电询云南政府，问云南方面对土司的政策到底是什么，云南蔡锷向内务部和各大报馆发布通电：“现全国同享共和，而土族犹沉黑暗。为大局计，为国防计，不能不筹议改流。惟幅员辽阔，兼顾不易。故取渐进主义，以振兴教育、收揽法权、代清财政为主，济之以平治道路、奖励开垦、试办警察、提倡实业。行之数年，潜移默化，不改之改，收效较易。”这其实是蔡锷代表云南政府向中央、全国声明云南方面的政策是渐进主义，是不改之改，实质上是保留土司制度。

8月31日，云南军都督府令腾越道尹杨毅廷等，“现在共和成立，蒙古世爵均照旧承袭，并无裁改。土司事同一律，断无忽议更改之理，仰即饬令仍各安心守土”。这也是向滇西方面表明不改土。(www.xing528.com)

云南方面保留土司制度是有渊源的，这一时期似有两部著作对云南军都督府的土司政策产生过重要影响。一是王篪贻的《经营滇省西南边地议》。1912年7月，云南都督府民政司兼司法司在批示柯树勋《治边十二条》时，“附发《经营西南边地议》一册”，供柯氏治理西双版纳之参考。该书批评清末的改土归流政策，阐明滇边土司“不惟不能改，而亦不必改”的理由，提出招致屯垦、试办民政、振兴教育、整理交通、兴办实业、收回法权、清釐财政的主张。强调“取稳健之主义，达完全之目的，其今日筹边之要义乎”。对于《治边十二条》中“改流”的主张，民政司兼司法司批示称：“改流一条，意在请缓……须知政府宗旨，在添设流官代为整理一切政治，非有利其土地之心。果能不生事端，即可永弗裁改。”二是都督府参议唐璆的《云南土司问题》，在深入调查研究的基础上强调：“土司不改流，则云南行政不能统一；行政不统一，则边防不能巩固。就法理而谈，此固不易之论也。然按之时势，征之事实，改土归流之举，有不能贸然从事者。”“就今日之时势事实衡之，与其先改土而后设流，莫如先设流而后改土。”“我之对于土司果能实行政治，收回法权，清理其财产，釐正其疆域，学校日兴，文明日启，潜移默化，渐底大同。”因唐璆与蔡锷的同乡关系，有论者认为“深得蔡锷好评，依策而行，收效甚大”。

具体在云南各地，在广大土司分布之地，一仍其旧，各级政府机构和地方官员沿袭旧制，正常处理着有关土司的各项事务。1912年7月3日（中央政府对土司制度争论之前），云南军都督府发布委令状：“思茅厅倚邦土把总曹清民着仍旧承袭。此状。思茅厅倚邦土把总曹清民。蔡锷。”并盖有云南军都督府的大印。

又据《云南少数民族官印集》（云南民族出版社1989年版），收有很多少数民族官的印章。唐继尧颁发“云南思茅厅车里宣慰司之印”“云南思茅厅橄榄坝土把总印”“云南思茅厅倚邦土把总印”（均为木质坛形方印）。还有民国二至三年（1913—1914年）所颁之“临安县溪处土司之印”（木印）、1923年8月16日启用的“建水县溪处土司之印”（金包木方印）、1913年9月建水改县时的“临安县纳楼乐善永善二里及江外三猛地方土司印”（银包木方印）、民国时期的“石屏县思陀土司之印”（金包木方印）、“代办世袭猛海土把总之印”等，印是权力的象征。政府方面在讨论土司是废除还是保留，地方上继续任命土司，这是特别值得注意的地方。可以推测，民国初年云南省政府似曾清理整顿过全省土司，大多重新颁发新印，将云南的土司制度完整地保留下来。