云南土司问题：临时参议院谈是否是行政官吏

土司是否是行政官吏是涉及国家最高的立法机关对土司问题的讨论。实际上在参议院对土司问题进行讨论之前，早在南京临时政府建立的时候，最早涉及土司政策的，是临时大总统孙中山对云南干崖宣抚使刀安仁呈文的批示。这是目前我们能够看到最早涉及土司政策的民国时期资料。刀安仁的身份比较有特点，是一个在职土司，又是同盟会最初三年的会员，被称作傣族民主革命先行者，同时又是云南辛亥革命腾越起义的领导人之一。1912年2月，刀安仁离开昆明到南京见孙中山，呈文：“拟整顿腾（越）、永（昌）、龙（陵）、顺（宁）各属土司行政。”孙中山批示：“据该土司所陈各节，间有可行，仰候令行内务部酌核办理可以。”同时单独给内务部发文件，要求内务部“此后对于各处土司行政如何改革，如何设施，皆中央政府所应有之事。合就将原呈发交该部，仰即查照酌核，转饬施行”。可见民国刚刚建立，作为总统孙中山对土司是有思考、有考虑的。到目前为止我们不知道刀安仁给孙中山的呈文的具体内容是什么，但大体上应是涉及土司地区的政治、经济、文化、教育等改革方面。后来刀安仁进了监狱，孙中山也辞去临时大总统，这件事情便不了了之。

1912年9月4日，临时大总统袁世凯公布《省议会议员选举法》，对土司无特别规定。但是此前云南临时省议会已议决的《暂行选举法》，有一条单独的条文涉及土司，称“旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名”之文。这是云南省在法律层面希望给土司一个单独的议员名额，但是袁世凯公布的各省议员选举法又没有对土司的规定，所以云南都督蔡锷就拟定《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》，上报北京临时参议院及国务院。这里把“议员”改为“代表”，名称是后来争论的主要内容。参议院接到请求，提交审查委员会审查，云南籍参议院员顾视高草拟了审查报告，内容非常清楚，支持云南方面为土司设代表的议案，认为“尽可援该省前议会特定变通办法，令代选出六名”。10月4日，参议院将“旅缅滇侨及土司拟请于省议会增设议员”提交法制审查委员会审查。10月8日云南籍参议院员张耀曾作法制审查报告，意见完全相反，认为“本委员会均不赞成，以为此与通行法律有碍”，认为土司单独设代表与通行法律有碍，同时也不符合民族政策。他强调说：“决不能以种族分畛域，全系以地方为界限。”这一点目前学术界也有很多讨论，就是说不要用民族来区分，而要以地域来区分。同时认为，为土司单独设代表“与五族平等之旨相悖”。同时讲到，如果云南的土司单独设代表，其他省其他民族、其他省的华侨怎么办。“设独对于云南准设专额，其何以从前对于满族同进会及粤闽等旅外华侨又不同？”建议云南变通办法，将“代表”名称改为“特派员”，由此引发激烈争论。

说到争论，《北洋时期国会会议记录汇编》一书中可能有不少内容针对边疆，针对少数民族，这个问题笔者认为是可以继续做梳理和研究的。宋培军先生最早注意到临时参议院议决云南华侨和土司问题，并进行法理考察。（参见宋培军《从“南洋宣抚使”到“华侨参议员”的法理考察——以北京临时参议院对云华侨土司案的议决中心》，载周平、李大龙主编《中国的边疆治理挑战与创新》，中央编译出版社2014年版）。

由于参议院的法制审查报告又完全否决了云南方面的意见，于是在临时参议院引起大范围的争论。云南籍参议院员张华澜支持云南方面的请求，强调：“云南沿边土司甚重，且与英法相连，关系甚为重要，若不设法联络，甚为不妥，所以非定特别额不可。若不定特别额则有三种困难：一是若由各府州县分别选出，则必不能选出；二是土地虽广，人口甚少，亦不易选出；三是程度低者甚多，尤不易选出。”反对者人数甚多，多支持张耀曾法制审查的看法。亦有认为“代表”“特派员”等名称均不妥当，如果土司是行政官之一种，当然可以派特派员到议会陈述意见。如果“土司并非行政官吏，何以可有特派员？若如此办法，将来必生轇轕”。由于争论不休，政府委员到议会说明情况，政府方面表示如果云南为土司单独设代表的话，也有所顾虑。最后，经过烦琐争论，当天，张耀曾所提允派“特派员”到省议会陈述意见的修正案获得多数同意通过，由参议院将议决“咨送政府，请政府转咨云南都督”。

这次讨论，开始目标定得比较高，是要从立法的角度对土司有一个法律上的讨论，但最后结果认为土司只是民国政府的行政官吏，不再考虑立法的问题，这是非常遗憾的。(www.xing528.com)

修正案通过后，国务院电复云南都督：“原电经参议院议决，可由都督设法遴选数人，给与委任状，以行政官厅特派员名义，令其到会陈述意见。”于是从第一至第四届（1912年12月至1924年7月），每届分7区选举土司特派员7人，共28人。1917年8月第二届起，每届又增选土司候补特派员7人，共21人，加起来49人。但是目前没有找到相关具体材料，关于这49人对云南边疆少数民族和土司到底起什么作用，暂时还弄不清楚。

关于云南方面提出来的《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》这部审议会制定的法律原书，内容比较充分，虽只有16条，其中有若干条是针对华侨的，更多是针对土司的，是比较重要的。

1919年，广州护法军政府非常国会参议员何畏，提出撤销云南省议会特设土司代表一案。云南省议会咨复，详细回顾特设土司代表的缘起及过程。强调：“此案既属云南特别情形，复有简章制止权限，示与议员有别，不得谓为混合制度。且经参议院议决，更无独标歧异及与合法抵触之可言。至谓土司隶属县治，与一般人民同有选举权，尤为不达土司地方及人民情形。乃议员何畏竟不查明此案原委，贸然提议取消，不惟阻遏土民内向，断绝侨民感情，且与参议院议决原案自相矛盾，本会碍难承认。”这个事情到此就没有再往下争论。

参议院作为立法机关最后没有解决问题，而政府方面在立法上没有依据。1912年6月10日，国务会议讨论县官制草案，其第一条各县职员部分规定：“有蒙、回及土司或番苗之县，得设译员。”第二十二条规定：“省直接管辖之府、厅，悉改名为县。其边省之府，旧管土府、州、县土司及蒙部缠回各族者，得暂用府名。”国务会议注意到了土司等少数民族地区的特殊性。但1913年1月8日颁布的《临时大总统关于暂行划一地方官制令》，除蒙古、西藏、青海地方“别有规定”外，全国划一地方官制，将清朝的府、直隶厅、州等一律改为县，删除前述内容，闭口不提土司地区的特殊性。政府方面对土司也就没有单独的说明或规定，这应该是造成民国年间全国各地土司各自为政、各行其是、无章可循、无法可依、无所适从的直接原因。