政府职能在乡村旅游发展中的作用

1.政府职能的内涵

政府的概念有广义和狭义之分，相应地，政府职能也有广义和狭义之分。广义的政府职能涵盖立法机关、行政机关、司法机关承担的职责和功能。狭义的政府职能仅指行政职能，即行政机关承担的职责和功能。政府职能由政治权利主体赋予，因其公权力主体地位而产生，其目的涉及和平、安全、公平、效率、公众福利、解决市场失灵等。从不同的角度出发，政府职能可划分为若干子职能：从职能领域来看，可划分为政治职能、经济职能、社会职能、文化职能、生态保护职能等；从职能属性来看，可划分为统治职能、保卫职能、服务职能、管理职能等；从职能性质来看，可划分为立法职能、行政职能、司法职能、检察监督职能等；从职能方式来看，可划分为计划职能、协调职能、指导职能、监督职能、沟通职能、控制职能等^[22]。世界银行在其1997年的世界发展报告中曾对政府职能做过全面、系统的归纳，如图2-2所示。

政府行使的是公共权力，满足公共需要，解决公共问题，实现公共利益。政府职能具有公共性、普遍性、非营利性、强制性、动态性等特点。政府职能涉及经济社会的各个领域，不以营利为目的，同时拥有合法的强制性权力，客观上会随着经济发展、社会进步而发生变化，主观上会随着人们的认识变化而发生变化。在研究领域，人们对于政府的基本职能已形成普遍共识，但对于可选择职能以及如何履行职能，则见仁见智，在职能边界（政府、社会和市场三者的关系）、职能结构（不同职能的关系、重要性）、职能方式（履行职能的手段和方法）等方面都存在一些分歧。虽然政府活动的范围和形式存在一定的争议，但是政府在现代经济社会生活中的重要地位不会动摇。

图2-2　政府职能(www.xing528.com)

2.政府职能与旅游管理

世界旅游组织第十一届会议曾就国家旅游组织（NTO）的作用达成共识。会议认为，NTO的作用经历了三个阶段：一是在旅游业发展初期，NTO承担“开拓者”的角色，其工作重心是投资基础设施、拟定旅游业发展战略和规划；二是在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，NTO承担“规范者”的角色，主要进行立法和规范的工作，保证行业良性发展；三是在旅游业逐步走向成熟时，NTO承担“协调者”的角色，用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心工作是协调各方面的关系。世界旅游组织的研究还指出，一国政府在发展旅游业的过程中，至少应担负立法、规划、协调和投资等四方面的职能。

国外学者研究的内容，主要集中在政府在编制旅游规划方面的职能、政府在旅游发展中统筹协调的职能以及宣传营销等方面的职能。第一，有关政府在编制旅游规划方面职能的研究。如：B.Bramwell和A.Sharman（1999）强调政府应该高度重视编制旅游规划决策过程中各部门之间的合作^[23]。Alvaro Matias（2007）提出产业集群概念，政府应做好规划并应引导各行业合作，促进旅游业发展^[24]。第二，有关政府统筹协调旅游业发展方面的职能研究。伦纳德·J.利克里什等（2002）指出了大多数国家在发展旅游方面存在的一个普遍现象，即政府是干预经济发展的无形之手，主要起到统筹和推动作用，在发展中国家，政府的手段将更活跃和强烈^[25]。Akama（2015）认为，政府在旅游业中所起的作用主要是组织协调，平衡各个利益主体的关系，政府要统筹全局发展，还要提供各项旅游发展的公共产品，监管旅游业的所有参与者，确保旅游资源与文物遗产的安全^[26]。第三，有关政府在旅游宣传营销方面职能方面的研究。Peter Kendell（1987）认为政府应该重视旅游营销，应该采取措施提升宣传营销的效果^[27]。阿拉斯泰尔·M.莫里森（2012）认为面对旅游市场的快速发展，需要政府借助各职能部门、各行各业的力量，优化旅游资源配置、加强沟通协调，从而促进各旅游目的地的宣传营销^[28]。

近年来，国内也出现了一批有关政府在旅游业发展中的职能的研究，这些研究主要集中在两个方面。第一，全域旅游中政府职能的研究。如：侯志强等（2018）认为，全域旅游追求区域全方位和系统化的提升，政府主要在产业融合发展、制定政策法规、保护生态环境等方面发挥作用^[29]。王德刚（2016）认为发展全域旅游要落实政府部门的主体责任，主要有编制旅游发展规划、设立旅游管理机构及在市场监管中发挥主导作用等^[30]。张丽萍（2016）指出，在全域旅游发展中，政府应该起主导作用，主要包括决策、调控、营销等三大主导作用^[31]。第二，有关乡村旅游中政府职能的研究。对于政府在乡村旅游发展中担负的职能，国内学者观点基本一致。大家普遍认为我国乡村旅游发展过程中需要政府进行调控和引导，以及乡村旅游发展中政府在旅游规划设计、基础设施建设、宣传营销、服务保障、监督管理等职能的重要作用。如：张洪（2008）提出发展我国乡村旅游，政府的职能和作用不能忽视。政府履行的职能重心应随着乡村旅游发展阶段的变化而变化，在乡村旅游的初始阶段、成长阶段和成熟阶段，依次发挥好开拓者、规范者和协调者的作用^[32]。芬杏娟（2005）在研究承德市旅游发展中认为，在承德市政府主导旅游业的发展中，政府在职能作用方面主要扮演推动、规划、管理和监督、旅游信息推广和宣传促销、实施科教兴旅等角色^[33]。黄蓉等（2006）认为我国的乡村旅游必须依靠政府的力量，在研究分析台湾成功经验的基础上，提出政府的职能主要体现在协调、引导、宣传、培训以及立法等方面^[34]。