中国古代历史地理概论：郡县制的产生与演变

春秋战国时期，是我国社会从奴隶制向封建制转变的时期。在这一时期，作为当时地方行政区划的封国制也开始向郡县制演变了。据记载，县产生在前，郡出现于后。《左传》记载，公元前690年前后，当楚武王、楚文王灭亡了权（古国名，在今湖北当阳东南）、申（古国名，姜姓，相传为伯益之后，其一支迁谢，即今河南南阳，建立申国）、息（古国名，一作鄎，西周所封诸侯国，姬姓，在今河南息县西南，公元前680年为楚所灭）等小国后，便开始置县。《史记·秦本纪》记载，秦国约在秦武公十年（约公元前688年）灭亡了邽戎（本邽戎地，一说认为是今甘肃天水市秦城区一带，一说认为是今清水县地）、冀戎（在今甘肃甘谷县，一说在今山西河津县）也置县。此后，在晋国、齐国、吴国也陆续出现了县。大约过了一个世纪左右，县的设置在我国就比较普遍了。

至于郡的出现，在时间上比县晚一些。《国语·晋语》说，到秦穆公时（约公元前659—公元前620年）秦国才开始有了郡。从以上可知，我国的郡和县，都出现于春秋中后期，而这一时期恰好又是我国的奴隶制开始向封建制转变的时期，可见郡县制是同封建制相伴而生的一种地方行政区划制度。这也表明，我国郡县制的产生同封建制的产生在其原因方面有着明显的一致性。

至于郡县产生的原因，我们认为主要在于社会生产力的发展所造成的土地观念的变化。通过学习通史大家知道，从西周初至春秋中期前后，周天子把从战争中夺得的土地当赏赐品，赏赐给诸侯和卿大夫作食邑，作为诸侯和卿大夫食邑的土地就是封国，且都属于公田，所以当时是“普天之下，莫非王土”的状况。正因为这样，所以当时的土地是不能自由买卖的。很明显，在当时，上自周天子，下至奴隶，都有一种土地公有的观念。可是，到了春秋中期前后，铁制生产工具开始使用，牛耕开始出现，特别是由于铁农具在农业生产上的逐渐使用，从而推动了土地的开垦，农业生产品也大大增加。在这种情况下，奴隶主贵族逐渐在作为公田形式存在的“井田”以外开垦私田，并据为己有，私田上的农产品也不再纳贡，而是中饱私囊。同时，有的奴隶主贵族竟然也把井田据为己有，在井田上确立私有权。正是由于社会上发生了这样一系列现象，所以当时人们原有的对于土地的公有观念日益淡漠，而私有观念逐渐产生。如公元前712年，周桓王从郑国取得了一部分土地，于是桓王就把他的王畿中属于司寇苏忿生的食邑的一部分土地划出来同郑国交换。结果，苏忿生大为不满，并且背叛了周桓王。这件事充分表明两点：一是周桓王似乎对王畿内的畿田无权干预了。从这点我们可以作下面这样一个合理的推断：即享有王畿内封邑的诸侯和卿大夫，可能有的已在公田上确立了私有权。二是预示着封国制政区正在失去存在的物质基础。

以上社会现象的产生和发展，直接影响到了我国当时政区制度的演变。其中主要是当时的一些诸侯，在土地观念变化的情况下，为了攫取更多财富，于是把战争中得来的土地不再分封给卿大夫，而是直接派官吏代表自己进行管理，并征收贡赋。诸侯（国君）直接派官吏进行管理的地区，就成了最早设置县和郡的地方。

当初设置的县，大致有三种情况：一是在兼并战争中吞灭小国后，在小国原疆域设县。这样的县往往比较大。楚国、秦国设县最早，所设县都在地广人稀之地。二是瓜分私家封邑（主要是卿大夫封邑），在原封邑内设县，如《左传》记载说：晋国韩、赵、魏、智、中行等卿大夫瓜分羊舌氏的封邑设置了三县，瓜分祁氏的封邑设置了七县。这种县一般都比较小。三是聚乡为县。《国语·鲁语》中有“三乡为县”的记载。后来，秦国聚小乡为县的情况很多。因聚乡而为县的这种县，就数量而言，齐国居多。

在郡县制产生初期，郡与县二者之间的关系是怎么样的呢？《释名》对此有个解释：“县”，即悬，悬系于郡；“郡，群也，人所群聚也”。这种解释，实际上是字意的解释，它所反映的也只是后来的情况，并未反映当初的情况。就其实质来讲，县，即寰，寰宇，即疆域，也即王室直接统治的地方；郡，即君邑（国君之邑）。当初，郡、县二者分设，相互无涉，根本不存在县“悬系于郡”的现象。春秋战国时期，诸侯国之间争霸、兼并战争相当激烈，当初设于边地，带有防御别国侵扰性质的郡与县，为适应新的形势的需要逐渐也在内地设置，其目的同样在于防御别国。这样一来，如果继续保持郡与县的分立状态，那势必会削弱防御能力。因此，各诸侯国开始确定了郡与县二者之间的隶属关系。鉴于初设时，郡的辖地大，县的辖地小，于是置郡于县之上，县“悬系于郡”之下。这样，二者的隶属关系终于逐渐形成了。(www.xing528.com)

但是，《左传》中却有这样的记载：有一次，赵简子向部下发布作战命令时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万。”^[8]看了这条材料，大家会想：既然县小、郡大，那为什么地位高有战功的上大夫却受县，而地位低有战功的下大夫反而受辖区大的郡？好像下大夫受重赏，而上大夫受轻赏，好像尊下大夫，卑上大夫。是否这个记载有误？其实，这个记载是正确的，没有什么错误。问题在于我们对当时的实际情况不甚了解。那么，当时的实际情况究竟是怎样的呢？请看清代姚鼐《惜抱轩文集》的话：“赵简子之誓曰：上大夫受县，下大夫受郡，士田十万。郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”^[9]据史籍一星半点材料我们得知：郡初设时，其地区更为荒远、偏僻，那里地区广大，人口稀少，土地尚待开发，经济十分落后，重要性远不如内地；而县虽有设于边地的，但没有郡那样荒远、偏僻，地区虽小，人口却较多，土地开发较早，经济较为发达，文化条件也较优越，重要性也在郡之上。所以，赵简子宣布说，对有战功的上大夫要受县，对有战功的下大夫要受郡。显然，赵简子的话，只是说明县的重要性在郡之上，而不是说县大于郡。

到了秦始皇统一六国，我国的郡县政区制发展到了一个崭新阶段。秦朝是我国历史上第一个普遍推行郡县制政区的王朝，秦始皇是我国历史上推行郡县制政区最为杰出的人物，这完全是事实。但是，有关秦朝推行郡县政区制的史料还是不甚完备，其中有关县制的史料尤其如此。

据《史记》记载，秦初有郡36个，后屡有置废，因而史籍中可找到45个郡名，但公认存在时间较长的有42个郡，这是又置又废造成的结果。这42郡的大体情况可分三类：一是沿袭战国时各国旧郡16个；二是秦新增设郡25个；三是在咸阳附近设有内史（郡级单位）。在秦朝，“郡”是地方最高级别行政区，也就是第一级行政区，郡名与郡的数量，史书记载比较明确，而第二级政区“县”的名称及数量的记残缺不全，至今无法确知，据有的学者估计大约有300多个。

在西汉时期，郡仍是第一级政区。东汉时郡在州之下为第二级政区。魏晋南北朝时期，由于政治上分裂割据，各个割据政权置郡很多，特别南方政权乱置侨郡，使郡的数量大增。到了隋文帝时，废郡设州，而炀帝即位后又以郡代州。唐肃宗李亨乾元元年（758年）以后，我国历史上不再设置郡制政区了，而县制政区则一直延续了下来。

综观我国历史上郡县制政区的发展史，大致可以看出：春秋时期是郡县制政区的萌芽时期。战国时期是郡县制别的形成时期，并形成了郡辖县的隶属关系。秦始皇统一全国以后，把郡县制推广到了全国，健全了郡县制。唐肃宗乾元元年以后，郡制终于最后废止了。不过郡制的影响在以后很长一段时期里仍然存在，如唐代李吉甫编写了《元和郡县图志》一书，明末清初的顾炎武著有《天下郡国利病书》一书就是明证。