水利工程建设程序及要求

我国的工程项目建设程序是在社会主义建设中，随着人们对项目建设认识的日益深化而逐步建立、发展起来的，并随着我国经济体制改革的深入得到进一步完善。1952年，我国出台了第一个有关建设程序的全国性文件，对基本建设的阶段作出了初步的规定。之后，又对加强规划和设计等工作做出了进一步的规定。改革开放以来，改革和完善建设程序的步骤加快。1978年，明确规定项目从计划建设到建成投产必须经过以下阶段：编制计划任务书，选定建设地点；经批准后，进行勘察设计；初步设计，经批准列入国家年度计划后，组织施工；工程按设计完成，进行验收，交付使用。1979年，决定建立建设项目开工报告制度。1981年，对利用外资、引进技术项目提出要编制项目建议书和可行性研究报告的要求。1983年，做出决定，国内项目也试行项目建议书和可行性研究报告的做法。1984年，确定所有项目都实行项目建议书和设计任务书审批制度，利用外资和引进技术项目以可行性研究报告代替设计任务书。1991年，又进一步规定，将国内投资的项目设计任务书和利用外资项目的可行性研究报告统一称为可行性研究报告，取消设计任务书的名称。1995年，水利部《水利工程建设项目管理规定（试行）》（水建[1995]128号）文件规定，水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。

图1-1　我国水利工程建设程序流程图

水利工程项目建设程序中，通常将项目建议书、可行性研究和初步设计作为一个大阶段，称为项目建设前期阶段或项目决策阶段；初步设计以后的建设活动作为另一大阶段，称为项目建设实施阶段；最后是生产阶段。水利工程建设程序各阶段相关的主要工作如图1-1所示。

水利工程项目建设应按照《水利工程建设程序管理暂行规定》（水利部水建[1998]16号文）实施。

（一）项目建议书阶段

项目建议书是对拟进行建设项目的初步说明和建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。项目建议书应根据国民经济和社会发展长远规划、流域综合规划、区域综合规划、专业规划，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针进行编制。

水利工程的项目建议书编制按照水利部《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》（水利部水规计[1996]608号）进行。项目建议书一般由政府委托有相应资格的设计单位承担。项目建议书编制完成后，按国家现行规定，依建设总规模和限额的划分审批权限向主管部门申报审批。

按现行规定，凡属大中型或限额以上项目的项目建议书，首先要报送行业归口主管部门，同时抄送国家发展和改革委员会。行业归口主管部门要根据国家中长期规划的要求，着重从资金来源、建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术初步可行性等方面进行初审。行业归口主管部门初审通过后报国家发展和改革委员会，由国家发展和改革委员会再从建设总规模、生产力总布局、资源优化配置及资金供应、外部协作条件等方面进行综合平衡，还要委托有资格的工程咨询单位评估后审批。凡行业归口主管部门初审未通过的项目，国家发展和改革委员会不予审批。凡属小型和限额以下项目的项目建议书，按项目隶属关系由部门或地方发展和改革委员会审批。

项目建议书被批准后，由政府向社会公布，若有投资建设意向，应及时组建项目法人筹建机构，开展下一建设程序工作。

（二）可行性研究报告阶段

可行性研究在批准的项目建议书基础上进行，应对项目进行方案比较，在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。我国从20世纪80年代初将可行性研究正式纳入基本建设程序，规定大中型项目、利用外资项目、引进技术和设备进口项目都要进行可行性研究，其他项目有条件的也要进行可行性研究。可行性研究报告由项目法人（或筹备机构）组织编制，承担可行性研究工作的单位应是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位。

可行性研究报告是在可行性研究的基础上编制的一个重要文件。水利工程建设项目的可行性研究报告应按照《水利水电工程可行性研究报告编制规程》（电力部、水利部电办[1993]112号）编制。可行性研究报告的主要内容有建设项目的目标与依据、建设规模、建设条件、建设地点、资金来源、综合利用要求、环保评估、建设工期、投资估算、经济评价、工程效益、存在的问题和解决方法等。

可行性研究报告，按照国家现行规定的审批权限报批。1988年，国务院颁布的投资管理体制的近期改革方案，对可行性研究报告的审批权限做了新的调整。文件规定，属中央投资、中央和地方合资的大中型和限额以上项目的可行性研究报告，要报送国家发展和改革委员会审批；总投资2亿元以上的项目，不论是中央项目还是地方项目，都要经国家发展和改革委员会审查后报国务院审批；中央各部门所属小型和限额以下项目，由各部门审批；地方投资2亿元以下项目，由地方发展和改革委员会审批。

审批部门要委托有项目相应资格的工程咨询机构对可行性研究报告进行评估，并综合行业归口主管部门、投资机构（公司）、项目法人（或项目法人筹备机构）等方面的意见进行审批。

申报项目可行性研究报告，必须同时提出项目法人组建方案及运行机制、资金筹措方案、资金结构及回收资金的办法，并依照有关规定附具有管辖权的水行政主管部门或流域机构签署的规划同意书、对取水许可预申请的书面审查意见。

可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更，在主要内容上有重要变动，应经原批准机构复审同意。经批准的可行性研究报告，是项目决策和进行初步设计的依据。

项目可行性研究报告批准后，应正式成立项目法人，并按项目法人责任制实行项目管理。

（三）设计工作

设计是对拟建工程的实施在技术上和经济上所进行的全面而详细的安排，是基本建设计划的具体化，是整个工程的决定环节，是组织施工的依据。它直接关系着工程质量和将来的使用效果。

就设计工作而言，根据建设项目的不同情况，设计过程一般划分为两个阶段，即初步设计阶段和施工图设计阶段；重大项目和技术复杂项目，可根据不同行业的特点和需要，增加技术设计阶段。从水利工程项目建设程序角度讲，初步设计是建设程序的一个阶段，技术设计一般属于施工准备阶段的工作，施工图设计在项目建设实施阶段进行。

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行系统研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。

水利工程项目的初步设计，应根据充分利用水资源、综合利用工程设施和就地取材的原则，通过不同方案的分析比较，论证本工程及主要建筑物的等级标准，选定坝（闸）址，确定工程总体布置方案、主要建筑物型式和控制性尺寸、水库各种特征水位、装机容量、机组机型，制定施工导流方案、主体工程施工方法、施工总进度和施工总布置，以及对外交通、施工动力和工地附属企业规划，并进行选定方案的设计和编制设计概算。

初步设计任务应由项目法人按规定方式择优选择有项目相应资格的设计单位承担，按照《水利水电工程初步设计报告编制规程》（电力部、水利部电办[1993]113号）编制。设计单位必须严格保证设计质量，承担初步设计的合同责任。初步设计文件经批准后，作为项目建设实施的技术文件基础，主要内容不得随意修改、变更。如有重要修改、变更，须经原审批机关复审同意。

初步设计文件报批前，一般须由项目法人委托有相应资格的工程咨询机构或组织行业各方面（包括管理、设计、施工、咨询等方面）的专家，对初步设计文件进行补充、修改、优化。初步设计由项目法人组织审查后，按照国家现行规定权限向主管部门申报审批。

（四）施工准备阶段

项目法人向主管部门提出主体工程开工申请报告前，必须进行准备工作，主要包括：

（1）建设项目列入国家或地方年度计划、落实年度建设资金。

（2）施工现场的征地、拆迁。

（3）完成施工用水、电、通信、路和场地平整等工程。

（4）必须的生产、生活临时建筑工程。

（5）组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务。

（6）选择设计单位并落实初期主体工程施工详图设计。

（7）组织项目监理、设备采购、施工等招标。

年度建设计划是合理安排分年度施工项目和投资，规定年度计划应完成建设任务的文件。它具体规定：各年应该建设的工程项目和进度要求，应该完成的投资金额的构成，应该交付使用固定资产的价值和新增的生产能力等。只有列入批准的年度建设计划的工程项目，才能安排施工和支用建设资金。

在《水利工程建设程序管理暂行规定》（水利部水建[1998]16号文）中，要求进行施工准备前必须办理报建手续。之后，在水利部2005年4月28日发布的《关于水利行政审批项目目录的公告中》，水利工程建设项目报建审批列入《国务院决定取消的水利行政审批项目目录》中而被取消。

（五）建设实施阶段

建设实施阶段是指主体工程的建设实施。建设项目经批准开工后，按照“政府监督、项目法人负责、社会监理、企业保证”的要求，建立健全质量管理体系。项目法人按照批准的建设文件，发挥项目管理的主导地位，组织工程建设，协调有关建设各方的关系和建设外部环境，保证项目建设目标的实现；参与项目建设的各方，依照项目法人与设计、监理、工程承包单位以及材料与设备采购等有关各方签订的合同，行使各方的合同权利，并严格履行各自的合同义务；重要建设项目，须设立质量监督项目站，行使政府对项目建设的监督职能。

1.开工时间

开工时间是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程中第一次正式破土动工的时间。工程地质勘察、平整土地、临时导流工程、临时建筑、施工用临时道路、水、电等施工，不算正式开工。

2.主体工程开工条件

项目法人或其代理机构必须按审批权限，向主管部门提出主体工程开工申请报告，经批准后，主体工程方能正式开工。主体工程开工须具备的条件是：

（1）前期工程各阶段文件已按规定批准，施工详图设计可以满足初期主体工程施工需要。

（2）建设项目已列入国家或地方水利建设投资年度计划，年度建设资金已落实。

（3）主体工程招标已经决标，工程承包合同已经签订，并得到主管部门同意。

（4）现场施工准备和征地移民等建设外部条件能够满足主体工程开工需要。

实行项目法人责任制，主体工程开工前还必须具备：

（1）建设管理模式已经确定，投资主体与项目主体的管理关系已经理顺。

（2）项目建设所需全部投资来源已经明确，且投资结构合理。

（3）项目产品的销售已有用户承诺，并确定了定价原则。

3.项目建设组织实施

项目法人要充分发挥建设管理的主导作用，创造良好的建设条件。项目法人要充分授权监理单位，进行项目的建设工期、质量、安全、投资的控制和现场组织协调。

（六）生产准备

生产准备是为使建设项目顺利投产运行在投产前所要进行的一项重要工作，是建设阶段转入生产经营的必要条件。根据建设项目或主要单项工程的生产技术特点，项目法人应按照建管结合和项目法人责任制的要求，适时做好有关生产准备工作。

生产准备根据不同类型的工程要求确定，一般包括如下主要内容。

1.生产组织准备

建立生产经营的管理机构及相应管理制度，如组建生产运行管理组织机构，明确各部门人员编制、分工与协作、岗位职责和权力，制定工作程序、人员岗位守则、奖惩制度和其他有关规章制度。(www.xing528.com)

2.招收和培训人员

按照生产运营的要求，配备生产管理人员，并通过多种形式的培训，提高人员素质，使之能满足运营要求。生产管理人员要尽早介入工程的施工建设，参加设备的安装、调试，熟悉情况，掌握好生产技术和工艺流程，为顺利衔接基本建设和生产经营阶段做好准备。

3.生产技术准备

生产技术准备主要包括：技术资料的汇总、运行技术方案的制定、岗位操作规程制定和新技术准备。

4.生产物资准备

生产物资准备主要包括：落实投产运行所需要的原材料、协作产品、工器具、备品备件和其他协作配合条件的准备。

5.正常的生活福利设施准备

根据生产和生活的需要以及工程现场自然、经济和社会条件，准备正常的生活福利设施，如住房、交通、水、暖、电、气、生活用品供应，以及子女教育、医疗保健、休闲娱乐等。

6.产品销售合同

及时、具体落实产品销售合同的签订，提高生产经营效益，为偿还债务和资产的保值增值创造条件。

（七）竣工验收阶段

竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤。竣工验收合格的项目即从基本建设转入生产或使用。

为加强水利工程建设项目验收管理，明确验收责任，规范验收行为，结合水利工程建设项目的特点，制定并公布了《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号），自2007年4月1日起施行，并明确其适用于由中央或者地方财政全部投资或者部分投资建设的大中型水利工程建设项目（含1、2、3级堤防工程）的验收活动。

水利工程建设项目验收，按验收主持单位性质不同分为法人验收和政府验收两类。法人验收是指在项目建设过程中由项目法人组织进行的验收。法人验收是政府验收的基础。政府验收是指由有关人民政府、水行政主管部门或者其他有关部门组织进行的验收，包括专项验收、阶段验收和竣工验收。当水利工程建设项目具备验收条件时，应当及时组织验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用或者进行后续工程施工。

1.水利工程建设项目验收的依据

（1）国家有关法律、法规、规章和技术标准。

（2）有关主管部门的规定。

（3）经批准的工程立项文件、初步设计文件、调整概算文件。

（4）经批准的设计文件及相应的工程变更文件。

（5）施工图纸及主要设备技术说明书等。

（6）法人验收还应当以施工合同为验收依据。

2.验收的监督管理

（1）水利部负责全国水利工程建设项目验收的监督管理工作。

（2）水利部所属流域管理机构（以下简称流域管理机构）按照水利部授权，负责流域内水利工程建设项目验收的监督管理工作。

（3）县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定权限负责本行政区域内水利工程建设项目验收的监督管理工作。

（4）法人验收监督管理机关对项目的法人验收工作实施监督管理。

由水行政主管部门或者流域管理机构组建项目法人的，该水行政主管部门或流域管理机构是本项目的法人验收监督管理机关；由地方人民政府组建项目法人的，该地方人民政府水行政主管部门是本项目的法人验收监督管理机关。

3.法人验收

工程建设完成分部工程、单位工程、单项合同工程，或者中间机组启动前，应当组织法人验收。项目法人可以根据工程建设的需要增设法人验收的环节。法人验收由项目法人主持。验收工作组由项目法人、设计、施工、监理等单位的代表组成，必要时可以邀请工程运行管理单位等参建单位以外的代表及专家参加。项目法人可以委托监理单位主持分部工程验收，有关委托权限应当在监理合同或者委托书中明确。

分部工程验收的质量结论应当报该项目的质量监督机构核备；未经核备的，项目法人不得组织下一阶段的验收。

单位工程以及大型枢纽主要建筑物的分部工程验收的质量结论应当报该项目的质量监督机构核定；未经核定的，项目法人不得通过法人验收；核定不合格的，项目法人应当重新组织验收。质量监督机构应当自收到核定材料之日起20个工作日内完成核定。

项目法人应当自法人验收通过之日起30个工作日内，制作法人验收鉴定书，发送参加验收单位，并报送法人验收监督管理机关备案。法人验收鉴定书是政府验收的备查资料。单位工程投入使用验收和单项合同工程完工验收通过后，项目法人应当与施工单位办理工程的有关交接手续。工程保修期从通过单项合同工程完工验收之日算起，保修期限按合同约定执行。

4.政府验收

（1）验收主持单位。阶段验收、竣工验收由竣工验收主持单位主持。竣工验收主持单位可以根据工作需要委托其他单位主持阶段验收。专项验收依照国家有关规定执行。国家重点水利工程建设项目，竣工验收主持单位依照国家有关规定确定。国家确定的重要江河、湖泊建设的流域控制性工程、流域重大骨干工程建设项目，竣工验收主持单位为水利部。

除前面所述以外的其他水利工程建设项目，竣工验收主持单位按照以下原则确定：

1）水利部或者流域管理机构负责初步设计审批的中央项目，竣工验收主持单位为水利部或者流域管理机构。

2）水利部负责初步设计审批的地方项目，以中央投资为主的，竣工验收主持单位为水利部或者流域管理机构；以地方投资为主的，竣工验收主持单位为省级人民政府（或者其委托的单位）或者省级人民政府水行政主管部门（或者其委托的单位）。

3）地方负责初步设计审批的项目，竣工验收主持单位为省级人民政府水行政主管部门（或者其委托的单位）。

竣工验收主持单位为水利部或者流域管理机构的，可以根据工程实际情况，会同省级人民政府或有关部门共同主持。竣工验收主持单位应当在工程开工报告的批准文件中明确。

（2）专项验收。枢纽工程导（截）流、水库下闸蓄水等阶段验收前，涉及移民安置的，应当完成相应的移民安置专项验收。工程竣工验收前，应当按照国家有关规定，进行环境保护、水土保持、移民安置以及工程档案等专项验收。经有关部门同意，专项验收可以与竣工验收一并进行。项目法人应当自收到专项验收成果文件之日起10个工作日内，将专项验收成果文件报送竣工验收主持单位备案。专项验收成果文件是阶段验收或竣工验收成果文件的组成部分。

（3）阶段验收。工程建设进入枢纽工程导（截）流、水库下闸蓄水、引（调）排水工程通水、首（末）台机组启动等关键阶段，应当组织进行阶段验收。竣工验收主持单位根据工程建设的实际需要，可以增设阶段验收的环节。阶段验收的验收委员会由验收主持单位、该项目的质量监督机构和安全监督机构、运行管理单位的代表以及有关专家组成；必要时，应当邀请项目所在地的地方人民政府以及有关部门参加。工程参建单位是被验收单位，应当派代表参加阶段验收工作。

验收主持单位应当自阶段验收通过之日起30个工作日内，制作阶段验收鉴定书，发送参加验收的单位，并报送竣工验收主持单位备案。阶段验收鉴定书是竣工验收的备查资料。

（4）竣工验收。竣工验收应当在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行；不能按期进行竣工验收的，经竣工验收主持单位同意，可以适当延长期限，但最长不得超过6个月。当工程具备竣工验收条件时，项目法人应当提出竣工验收申请，经法人验收监督管理机关审查后报竣工验收主持单位。竣工验收主持单位应当自收到竣工验收申请之日起20个工作日内决定是否同意进行竣工验收。

竣工验收原则上按照经批准的初步设计所确定的标准和内容进行。项目有总体初步设计又有单项工程初步设计的，原则上按照总体初步设计的标准和内容进行；也可以先进行单项工程竣工验收，最后按照总体初步设计进行总体竣工验收。项目有总体可行性研究但没有总体初步设计而有单项工程初步设计的，原则上按照单项工程初步设计的标准和内容进行竣工验收。建设周期长或者因故无法继续实施的项目，对已完成的部分工程可以按单项工程或者分期进行竣工验收。

竣工验收分为竣工技术预验收和竣工验收两个阶段：

1）竣工技术预验收。大型水利工程在竣工技术预验收前，项目法人应当按照有关规定对工程建设情况进行竣工验收技术鉴定。中型水利工程在竣工技术预验收前，竣工验收主持单位可以根据需要决定是否进行竣工验收技术鉴定。竣工技术预验收由竣工验收主持单位以及有关专家组成的技术预验收专家组负责。工程参建单位的代表应当参加技术预验收，汇报并解答有关问题。

2）竣工验收。竣工验收的验收委员会由竣工验收主持单位、有关水行政主管部门和流域管理机构、有关地方人民政府和部门、该项目的质量监督机构和安全监督机构、工程运行管理单位的代表以及有关专家组成。工程投资方代表可以参加竣工验收委员会。竣工验收主持单位可以根据竣工验收的需要，委托具有相应资质的工程质量检测机构对工程质量进行检测。项目法人全面负责竣工验收前的各项准备工作，设计、施工、监理等工程参建单位应当做好有关验收准备和配合工作，派代表出席竣工验收会议，负责解答验收委员会提出的问题，并作为被验收单位在竣工验收鉴定书上签字。竣工验收主持单位应当自竣工验收通过之日起30个工作日内，制作竣工验收鉴定书，并发送有关单位。竣工验收鉴定书是项目法人完成工程建设任务的凭据。

（5）验收遗留问题处理与工程移交。项目法人和其他有关单位应当按照竣工验收鉴定书的要求妥善处理竣工验收遗留问题和完成尾工。验收遗留问题处理完毕和尾工完成并通过验收后，项目法人应当将处理情况和验收成果报送竣工验收主持单位。工程通过竣工验收，验收遗留问题处理完毕和尾工完成并通过验收的，竣工验收主持单位向项目法人颁发工程竣工证书（工程竣工证书格式由水利部统一制定）。

工程通过竣工验收后，应当及时办理移交手续。工程移交后，项目法人以及其他参建单位应当按照法律法规的规定和合同约定，承担后续的相关质量责任。项目法人已经撤销的，由撤销该项目法人的部门承接相关的责任。

需要说明的是，《水利水电建设工程验收规程》（SL223—1999）正在修订，不日即将颁布新的验收规程。因此，水利工程建设项目的验收应严格执行《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令[2006]第30号）和新的验收规程，在此不再多叙。

（八）后评价

项目后评价是固定资产投资管理工作的一个重要内容。建设项目竣工投产后，一般经过1～2年生产运营后，要进行一次系统的项目后评价。

项目后评价的主要内容包括：影响评价——项目投产后对各方面的影响进行评价；经济效益评价——项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价；过程评价——对项目的立项、设计施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行评价。

项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门（或主要投资方）的评价。

项目后评价工作必须遵循客观、公正、科学的原则，做到分析合理、评价公正。通过建设项目的后评价以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作，不断提高项目决策水平和投资效果的目的。