兰州市人口疏解战略探讨-大气污染治理与城市空间

1.人口疏解的依据

2016年城关区常住人口达到141.4万人，人口密度高达4万人/km2。城市核心区域人口密度不仅超过了西安、昆明、长沙等省会城市，而且远远超过了北京、上海等特大城市。兰州市发展的目标是现代化中心城市，通过参考其他大都市核心区的人均用地情况，核心区的人均用地不能完全依照100 m2/人的标准，控制在80 m2/人比较合理，按照较为合理的这一标准，城关有大量人口需要向外疏解。

2.兰州人口疏解的理论可行性

国内外关于功能与人口疏解的研究和实践表明，现已基本形成了较为完善的理论体系和成熟的经验，城市功能和人口疏解的目标涉及物质、经济、社会等各个目标在内的全面的多维目标体系。借鉴其他城市的经验，功能与人口疏解反映了严重的城市问题，更反映了通过功能和人口的疏解提升城市质量，促进城市的进一步发展。

长期将发展的重点放在了城关区，导致城关区和外围地区的差距逐步拉大，“核心-边缘”理论为区域的平衡发展提供了理论支持，充分发挥城关区对外围地区的“涓滴效应”带动外围地区，缩小差距，促进区域共同发展。

“配第-克拉克”定律和库兹涅茨产业结构理论为引导人口就业提供了理论支持，通过三类行业所创经济收益以及吸纳劳动力的分析来看，服务业的快速发展对于兰州外围地区意义显著，可以通过发展服务业繁荣经济且解决就业问题，这便会对人口产生很大的吸引力，这一点对城关区的功能和人口疏解来说具有很强的现实意义。

有机疏散理论对城市发展到一定程度需要分散发展提供了支持，且集中带来了一系列城市问题，需要通过卫星城来分散功能和人口，这一过程强调卫星城的职住平衡。城关区目前存在的问题就是过度集聚，产生了一系列问题，而外围地区可以承担卫星城的角色，分散城关区的功能和人口。

3.人口疏解的总体方针

（1）城镇体系的合理构建。兰州市目前的城镇体系不合理，大城市小郊区现象突出，周边地区发展缓慢，人口较少，需要规划来引导兰州市市域空间恢复平衡。合理的城镇体系构建将会引导人口相应的合理分布，需要重点引导外围地区的发展，增强其吸引为。

（2）城市空间结构重组。“单中心”的城市空间结构已不合适兰州市的发展，集聚产生了诸多城市病，随着城市的发展，需要构建除城关区以外的发展中心，以合理的空间结构引导人口再分布，重点在于为城关区减负，体现外围地区的发展优势，增强其吸引力。空间结构的重组对功能和人口的空间再选择来说是一种动力。兰州市城市总体规划（2011—2020）：城关中心组团应增加绿地和开敞空间，推动市级行政机构的外迁，疏解老城人口和功能；推动雁滩地区的生产型企业和大型批发市场出城入园，加强研发、管理和解化功能；东岗地区以建设现代商业设施为重点。通过城市规划调控，在企业出城入园和城关区整体功能优化升级等措施的引导下，将会推进工业企业和部分低端商业等的离屯化和郊区化，将实现土地功能在区域范围的合理置换，形成符合社会发展背景的空间布局。

（3）在现有的城市结构已经不能适应新的城市经济社会要求的情况下，城市规划的重要性日益凸显。目前城关区存在的部分工业、低端商业、城中村等，对城市环境和居民生活质量的提高产生极其不利的影响，而且土地资源也未达到合理配置。需要规划对这部分用地，及时调整。

4.现阶段人口疏解的主要关注点(www.xing528.com)

经济发展是整合城市空间布局、实现功能与人口向外围地区疏解的物质基础，因此，以经济角度为根基探讨城关区功能与人口疏解的具体方法，能够促使空间结构与产业结构相互作用，使兰州市产业布局和人口布局向合理的方向顺应城市发展。具体地说：

（1）城关区产业升级。功能结构的演进实质是产业结构的调整，随着城市的发展和质量提升，低端产业不断向外围地区转移，中心区产业逐步高端化，这一产业演化规律决定了功能的演替，城关区符合这一发展规律，随着低端产业的外迁带动人口迁出，城关区的发展环境和整体质量得到提升。产业向外围地区的转移必然会带动一部分劳动力的相应转移，同时带动相关产业发展，提供更多的就业岗位，逐步吸引人口的迁入；中心区的产业升级，向着高端化发展，需要的劳动力层次较高且数量较少。中心区产业升级和外围地区产业的发展，将会带动人口的疏解。另外，城关区地理位置优于外围，企业和个人投入相同的成本，在城关区要比外围地区所获收益高，在利益的驱动下，企业和个人向城关区迁移。城市不同地段的房价、地价均不相同，城关区因其所获级差收益较高，地价远离于外围地区，部分工业企业难以负担城关区的高地价，便考虑迁往外围地区，这一行为将会带动部分人口的迁出，迁出地则会被收益较高的产业填充，土地功能得到置换，人口得到重新分布。

（2）产业出城入园。加快产业出城入园不仅是落实经济结构调整、经济转型的重要手段，也是城关区人口疏解的重要引导力。兰州市产业过度在城关区的集聚，引发人口过多，环境、资源制约，要素价格上涨等，相应地引发企业成本上升，产生集聚。因此，急需对城关区产业结构进行调整，引导产业出城入园。实施产业出城可带动城关区的产业重新布局，着重发展资金、技术含量高的产业，实现经济结构的调整、优化经济布局、促进城市竞争力。

（3）外围地区经济发展。工业化与城镇化相伴而生，工业化是前提，城镇化是最终结果，工业化带动城镇化。兰州市外围地区的城镇化率较低，工业化率也很低。工业对城镇化的推动力不足，外围地区城镇化率长期处于低水平，正是工业化这一推动力不足而造成的。外围地区近几年虽有发展工业的势头，但主要还是以农业为主，吸引劳动力和相关服务业的能力较弱。工业的大规模发展，会相应带来人口的集聚，同时也会带动第三产业的发展，第三产业属于劳动密集型产业，吸收就业能力强、投资小、见效快，对经济发展和城镇化水平的贡献较大。从兰州市产业结构变动规律来看，工业化进程中，劳动力由农业向工业移动；当工业化程度较高时，生产与资本随之集中，随着技术的改进，对劳动力的需求逐渐减少，劳动力又向服务业转移。劳动力在三次产业间分布的转移，必然导致劳动力在空间范围内的重新分布。

（4）城中村改造。兰州市主城区目前依然存在许多城中村，这部分用地存在建筑密度大、服务设施配套不完善、影响城市整体环境的问题，因此为了改善居住环境，提升土地利用效益，本书提出对这部分用地采取多种措施进行改造，从而提升城市品质，改善城市整体面貌。通过前面的数据分析，城关区目前仍存在一些20世纪60至90年代的建筑，建筑密度大，间距小，形成相对密集的人口，居住生活质量自然较差。兰州市旧的居住模式是以单位制为主，而住宅大多布置在单位附近，城关区内有很多区域级、省级和市级单位。大量棚户区的存在，不仅说明了城关区城镇化进程的突飞猛进和社会经济的飞速发展，而且也体现了城关区在历史发展过程中，也出现了“单中心”、圈层状的“外延式”发展模式，这种模式一方面会吞噬大量的耕地，占用大量的土地；另一方面会造成土地使用效益低下，土地利用效率不高。城关区由于处于河谷地区，再加上黄河的阻隔，导致土地面积非常有限，进一步扩张则需要“削山造地”，而这又会使得城区的地质灾害加大，不利于城市健康发展。因此“外延式”扩张模式不可取，应将人口逐渐疏解出去。但是，由于城关区的继续发展和功能的优化升级，还是需要一定数量的土地供应，本书提倡采取对现有棚户区的更新改造，盘活、挖潜存量土地，为城关区的发展提供更多的发展空间。

5.兰州人口疏解的政策保证

兰州城关区对人口的吸引力过强，形成盆地聚集效应。外围地区要吸引人口将会持续较长时间，不仅需要就业岗位、便利的交通及完善的基础设施和公共服务设施做支撑，政府适时完善相关政策，加大投资力度也必不可少。

（1）适当的经济政策刺激产业外迁，产业外迁，政府必须有所作为，颁布合理的经济政策是促进产业外迁不可缺少的手段，根据各国各城市的经验，经济手段调控成效较好。对中心城区产业、外围地区产业、要前往外围地区的产业及积极搬迁的企业应实施不同的经济政策，如低税收甚至减免税收等不同的经济政策，不同的税收政策会在一定程度上刺激人口和产业的疏解。同时，不同的税收政策同样适用于不同的产业，对部分粗放型产业的转型升级和优化生产方式具有促进作用。

（2）优先发展公共资源。教育、医疗等公共资源是人们决定是否在某地就业和居住必须要考虑的一个重要因素。通过访谈发现，绝大多数中心城区居民不愿到外围地区居住和工作，其主要原因是外围地区公共资源短缺。通过数据可发现，兰州市目前的优质公共资源绝大多数分布在城关区，而目前重点发展的外围地区人口尚少，如果按人均指标配置，外围地区的公共资源的配置就会非常少，会形成“外围地区公共资源短缺→企业和居民不愿迁入，外围地区人口少→按人口规模配置的公共资源更少→外围地区的企业和居民更少”的这样一个恶性循环。外围地区公共资源的配置标准应与目前中心城区的标准一致或者稍高。只有这样，才能吸引中心城区的人口到外围地区就业和居住。政府对外围地区的投入，不仅要包括投资兴建学校、医院、交通设施等硬件设施，还要包括相应的日常经费与运营费用，尤其是应该包括公共服务领域的教师、医务人员等的工作报酬。只有这样，才能保证政府投资的公共设施正常运转。

（3）基础设施完善、交通快速发展。从各个城市的发展情况看，一直是有地铁线路、交通较为完善的郊区县发展迅速。轨道交通是减少主城与近远郊距离、疏解主城区功能与人口的一个基本条件。兰州市近年来对基础设施尤其是交通运输投资额度的大幅度上升也说明了改善城市发展环境，其关键是改善交通设施。交通即为城市发展的关键因素，缩短了空间距离，同时城市的空间外围也因交通便利而逐渐扩大，然而，城市范围扩大，人口迅速增长，又给城市发展带来了新压力，交通状况恶化，出现诸多聚集不经济的现象。此时，人口和企业开始考虑向郊区搬迁。可以看出，交通尤其是公共交通、轨道交通的逐步完善，能够密切联系中心城区和外围地区，从而为功能和人口的疏解提供条件。