新媒体政策评估：赋权与治理

2016年初，百度贩卖“血友病吧”事件令舆论哗然，百度搜索的滥用广告、虚假信息等弊端也饱受诟病。这一事件不仅凸显了企业的社会责任问题，也对政府监管提出了拷问：什么原因使得百度坐大，政府监管失灵？在一些涉及公共福祉的新媒体管理问题上，政府和企业应该如何抉择？这也使我们的研究问题得以提出：国家如何能更好地监督新媒体管理政策，如何评估其价值和效果？

目前学界对传媒政策的研究很多，但对其概念界定却语焉不详，一般可以理解为传播领域的政策。政策指的是政府和公共管理部门的一些具有公益性、有目的和法律效应的方案。陈映指出传媒政策勾勒出国家或社会或其他主体预期中的传媒图景，传媒规制则依据政策所规定的法则，通过组合运用特定的工具对传媒的生产、传播和销售行为进行组织和约束，以实现政策目标。^[60]她还指出，传媒政策的工具可以划分为基础设施规制、内容规制和结构规制三大类。目前针对网络视频直播的规制主要是内容规制和结构规制。在传统媒体时代，传媒政策制定的主体为政府机构。但在新媒体环境下，Facebook、Google等数字媒体巨头已经突破了国家的界限，用户数以亿计，因此新媒体平台也成为传媒政策的主要供给者。

近年来新的媒体技术和互联网应用不断涌现，互联网生态日益复杂，我国的新媒体管理政策也频繁出台。新媒体管理政策指的是相关组织机构出台的将用户和新媒体用户行为约束在一定的伦理道德和法律法规框架范围内的相关管理办法。新媒体政策的制定主体既有政府部门，也有新媒体企业。一般来说，政府政策是一些指导性、纲领性的原则，而企业政策则是实操性、具体化的细则，政府政策和企业政策共同形成约束用户和新媒体平台自身行为的政策网络。

新媒体相比传统媒体的管理政策涉及更多的民营科技企业，利益相关者的构成也更加复杂。同时，政策出台的主体也不仅限于政府机构，大型的新媒体平台也是供给管理政策的主要来源，腾讯、阿里巴巴、微博等新媒体的传播政策动辄影响数以亿计的用户的日常生活。传统媒体时代的以行政命令为主的管理方式不再适宜。同时，新媒体政策的执行也未得到有效监督。为了规范新媒体和政府机构的管理政策，我们有必要对这些政策的绩效和社会影响进行评估，维护社会的公共利益。(www.xing528.com)

传播政策评估在西方由来已久。其中较早为人所知的是美国的“哈钦斯报告”，该报告提出了传媒的社会责任理论。美国的传媒政策制定机构包括国会、FCC和白宫，它们受到来自公众、受管制产业和法院的监督。有学者探讨了传媒政策制定过程中的当事人和代理人的关系。美国众议院和参议院还多次调查和评估FCC的传媒政策，对电信法进行了多次修改，形成了FCC传媒管理政策的公共利益原则^[61]。对传媒公共政策的评估与讨论逐步形成了西方电子媒介的公共利益、意见市场、传播的多样性、产业的竞争原则、普遍服务和本土化等规制原则^[62]。荷兰于1996年成立了Ververs委员会，负责评估荷兰媒体政策。2009年，奥巴马政府发布了《网络空间政策评估报告》，为《网络空间国际战略》的出台奠定了基础。

我国的新媒体管理政策经历了从管理到治理，从人治到法治的历程。Cheung指出我国的互联网监管出现了由直接监管向间接监管，之后继续转向个人自我监管的变化趋势。^[63]周雪光认为我国的运动式的治理有纠偏和修补的作用，但是存在任意性的问题。^[64]李丹林指出我国的传媒领域存在“人治特区，法治盲区”的问题，表现为权利救济的过度缺失。^[65]陈绚、杨秀指出目前我国的新媒体管理政策立足于“管得住”，但是也存在很多问题：政策出台过快，容易产生效率不高民主性不够的问题；科学性不够，降低监管效率，规范的预见性和前瞻性不足；规范出台过于频繁，降低公众对政策的可预见性；监管政策的法律层级低，执法“力度”不足。^[66]他们对我国新媒体管理机构自身的法治化也提出了期待，认为国家网信办的权力也应受到监督。目前我国的新媒体管理大致形成了“七条底线”“多边、民主、透明”等原则，但仍然缺少清晰稳定的价值取向。

传播政策是我国传播学的研究重点，主要的传媒学术期刊刊载了大量传播政策的成果，郎劲松^[67]、吴飞^[68]、胡正荣^[69]、肖赞军^[70]、张咏华^[71]、陈昌凤^[72]、董天策^[73]、陈映^[74]等学者对西方的传媒政策进行了持续的引介，使得我国的传播政策得以比较和借鉴西方的成果。胡泳^[75]、付玉辉^[76]、方东兴^[77]、曾润喜^[78]等对互联网和新媒体政策进行了探讨。但传媒政策的系统监测与评估尚未进入学界的视野，原因是传统媒体由中央和地方政府宣传部门直接主办和管辖，传媒政策由政令和文件的形式发布，对其他行业的影响不大，似没有必要进行评估。同时学界对新媒体管理政策也仅仅停留于分析解读，缺乏监督和评价意识。但在“互联网+”时代，新媒体管理与各行各业的发展以及公众的日常生活产生了密切的关联，我们需要对新媒体管理政策进行科学的监督和评估，使其对社会发展产生正面积极的影响。