中国传媒整体转制的理性探索

中国改革开放30周年以来，伴随着市场经济翻天覆地的大发展，传统垄断的传媒业也经历了一系列由边缘向中心内核渗透的机制、体制改革。当前，由事业转为产业的传媒业剥离转制大势所趋，渐成共识，但改革脚步大多停滞于此，传媒整体转制迟迟未能全面启动。其中既有现实环境未准备好、改革条件尚未成熟的客观因素，也有决策者思想认识上存在着传统误区与现实迷茫等主观原因。整体转制为何让人如此迟疑，整体转制是否是中国传媒业未来的不二选择？是是非非，谨以此文作为改革开放30周年的献礼，为中国传媒体制改革注一旁白。

一、我国传媒体制改革历史回顾

新中国成立后，中央政府通过接收、驱逐、改造等手段对旧中国报业进行社会主义改造。建国初期，报业开始实行“企业化经营”，许多报纸实现了经费自给，但由于1957年后反右斗争扩大化等政经环境的变化，市场化的尝试中断。

党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，传媒改革的重点是转变指导思想和改革新闻业务，在指导思想上从以阶级斗争为纲到以经济建设和经济改革为中心。20世纪80年代初，传媒的改革实践是先报业后广电陆续实施“事业单位，企业化管理”的过渡性政策，不但减轻了国家的经济负担，而且极大地调动了媒体自我发展的积极性。

1992年邓小平南巡讲话以后，中国传媒业进入新一轮快速发展时期。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，“事业单位，企业化管理”的双轨运行模式——由于这一政策过渡过久，在实践中带来了双重人格与双轨行为，直接孕育了“相互矛盾的一种典型二元结构的运行体制”，不仅有可能破坏市场经济的基本规则，也有可能破坏公共服务事业的基本性质——规制的双重失灵，既不利于中国传媒产业集团化按现代企业制度运作，也不利于按现代事业制度运行，已经开始受到市场经济的严峻挑战。回顾我国传媒体制改革的历史进程可以发现，报纸、出版业总是先行于广播电视媒体；而媒体改革进入深水区，也毫无意外地由报纸开始。如果说1992年之前的媒体改革还主要在于报纸自身，其它媒体则多是以开展广告经营这一小范围的机制转换的话，那么，邓小平南方讲话以后的改革则是超越报纸自身的、多元化的、大规模的体制创新，尤其是以1994年广告代理制试点和1996年报业集团的出现为标志，报纸的经营资产部分实现了股份制改造，引进了国内外的资本，在报社控股的前提下成立合资公司。广电行业亦步亦趋，经历了“两级办”到“四级办”再到新形势下的“三级办”阶段。1999年6月，无锡广播电视集团成立，标志着我国广电集团化的正式开始，紧接着是新世纪初的湖南广电集团的挂牌，掀起了以省级台为主的组建广电集团的浪潮，广电行业迈向集团化背景下频道经营的管理制度阶段。

2001年年初，全国宣传部长会议提出“宏观管理机制创新、微观领域结构创新、市场组织体系创新、投融资体制创新”四个创新。同年5月，中国证监会新出版的《上市公司行业分类指引》将传媒与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一，其下含出版、声像、广播电影电视、艺术、信息传播服务业5个大类。传媒资本经营开始引人瞩目。

2003年，以“管办分离”为主要内容的改革被称为“有史以来最深入的一次报业改革”，包括8家新闻单位在内的文化体制改革试点工作也全面展开。除少数党报外，绝大多数的报纸实行了主管单位和主办单位的人员分离、财务分离、发行分离，转制为企业，成为市场竞争的法人主体，拥有财产权、经营权，承担相应的经营风险和法律责任，并明确了外资和民间资本均可以投资媒体。与此同时，继湖南之后，江浙与京沪粤，还有山东、福建、四川等二十余个省市以不同形式先后成立了一批广电集团，很大程度上改变了中国广电业的传统格局。只是到了2004年底，国家广电总局却明确表示：不再批准组建事业性质的广电集团。广电集团化步伐放缓，进入调整期。

从“事业单位，企业化管理”起步，我国传媒经历了事业单位、企事业混合型单位、企业单位的形态变更，传媒从原来依靠国家财政补贴，编制化管理，走向“自主经营，自负盈亏，自我积累，自我发展”这一“财政成本拉动型”的制度变迁之路。传媒业也从传媒事业、传媒行业向传媒产业的方向发展。

二、什么是整体转制

要理解传媒的“整体转制”，首先要对“转制”进行定义。在此借用新闻出版总署副署长柳斌杰对新闻出版业“转制”的剖析：“转制有两层含义，第一是指在计划经济体制下的事业体制迈向市场经济的过程中，一部分经营性的事业单位要转制为企业；第二就是已经转制为企业体制的新闻出版单位，由单一的国有企业转变为股份制多元企业体制，就是由单一的国有制转变为股份制。”概括起来就是“事转企”、“独转股”。这两方面的含义同样适用于整个传媒业的转制问题。

传媒集团在转制与扩张过程中急需第二次剥离，即整体转制剥离。所谓传媒的“整体转制”，就是对传媒单位的法人属性进行重新定位，对纳入经营性文化产业的传媒单位，明确其企业法人地位，获得包括出版权、播出权和经营权在内的完整权利，以实现内容产品生产和经营的统一，作为企业法人参与市场竞争。整体转制的核心任务在于建立传媒集团真正的市场主体地位，首要目标是解决集团层面企业法人主体问题。其中，“整体”二字十分关键，它与“剥离转制”的重要区别在于：“剥离转制”是在出版权或播出权与经营权相分离前提下的转制，是将媒体的经营部门剥离之后组建公司，而采编部门即新闻宣传与编辑出版业务均保留在作为事业单位的报社与广播电视台内。目前国内的大部分报纸仍处于“事转企”的层次，剥离转制主要在党报党刊等重要的新闻媒体内进行，而整体转制则面向产业属性强的科技、专业类的报刊等出版单位开放。例如北京青年报社控股的下属企业北青传媒就在香港成功挂牌上市，实现社会融资。

据2007年5月中宣部在“第三届文化发展战略论坛”上发布的《我国文化体制改革状况年度报告》显示：“在推进速度上，新闻媒体的剥离转制明显快于经营性文化事业单位的整体改制。文化体制改革试点之前批准成立的报业集团和广播电视集团（总台）行动较快，目前已进行剥离转制的分别有24家和13家，分别占报业集团、广电集团总数的60%和72%”。

三、关于整体转制的辩证思考

2002年11月，中共十六大把文化单位分成两大类：一类是公益性事业组成部分，即为公共事业服务，隶属于国家的一些事业性质的部门，今后继续以事业体制进行管理；一类是经营性产业组成部分，今后要按现代企业制度进行体制创新，它的产品要通过市场来实现其价值。中央的分类指导原则为传媒单位转制为企业在操作层面创造了条件，是中国传媒集团在体制改革过程中一种现实而又合理的路径选择，但也带来对“两分开”政策的误读以及某些利益团体企图借“事业”的帽子守住最后一亩三分地等衍生问题。“部分剥离”要持续到什么时候，整体转制何时才能大范围兴起，在此，我们就目前传媒形势、以及整体转制的相关疑点，进行辨析。

1.“两分开”是最适合中国传媒业发展的道路选择？

在文化体制改革背景下，“公益性文化事业”和“经营性文化产业”的划分对于中国传媒业现有的“事业单位、企业化管理”体制来说是一次深刻的体制创新。但中国传媒集团目前普遍采取的节目与广告、宣传与经营两分开的做法是一种不彻底的部分剥离，它将对传媒集团的可持续发展带来新的体制性障碍。

在一些人看来，宣传、经营两者分开，就可彼此互不干涉。宣传系统用事业单位的传统体制来运作，就能够守住阵地，掌握舆论控制权；经营系统剥离出来以后，按照现代企业制度建立法人治理结构，就可以将报业做大做强，成为新的经济增长点。事实上远没有这么简单。在现代媒体运营过程中，内容制作部门与经营部门既权责分离又相互倚重，它们的劳动最后都通过广告额和发行量、收视率一起得到验证，二者互为资源，互为因果，本质上不能截然分开。

另一方面，业务的完整性是企业在市场上获得生存与发展的安生立命之本，新闻媒体转制为企业自然也不例外。采编环节从来就是内容产业的核心部分，如果内容制作权力与经营权的相间隔，就像一个拥有经营权的法人无法自主设计自己的产品，只能经营体制外的成品，这种没有采编权的经营性资产注定无法成为真正意义上的传媒企业，也不利于培育媒体的核心竞争力，更难以指望经营部分凭借自身力量形成优良资产。正因为如此，我国大部分传媒类上市公司只能靠与媒体之间千丝万缕的关联交易，延续它们传媒股的概念。由于关联交易过多，导致我国证券管理部门希望通过增资扩股在资本市场进一步融资的计划一再受挫。这也是近年来我国传媒类上市公司效益逐渐下滑的原因所在^[5]。

而一个集团内两种体制并存的“一国两制”现象，带来的人事管理上的矛盾也不容回避。两种体制下的人才交流存在体制性障碍，员工福利待遇也不平等，而同工不同酬，同一媒体产生贫富严重不均，大范围地挫伤了一线宣传队伍人员的积极性，从而涉及企业产权制度改革以及职工身份转换两个深层次的问题。

“一个主体，两个市场”（市场主体，人力资源市场和资本市场）成为了中国传媒体制改革需要解决的重点问题^[6]。种种迹象表明，宣传、经营两分开并非中国传媒业的长久之计。作为一种过渡的中间形态，从部分剥离走向整体转制，将是中国传媒集团产业体制改革一种新的思路。(www.xing528.com)

2.以意识形态的多少作为“两分开”划分标准？

除了将新闻媒体的采编环节与广告、印刷、发行播出等环节进行流程分割外，我国报业在选剥离转制试点单位时，也一致将意识形态的多少作为划分公益性事业与经营性产业的标准，自觉地将手脚束缚在党报党刊等“重要”的新闻媒体内。在电视领域，新闻制作等部分理所当然地被视为“意识形态属性强”的对象，当用“事业化管理”的外衣重点保护起来；而电视剧、体育节目、综艺娱乐节目等由于不涉及政治，则可准许先行纳入公司化进程。

意识形态属性强，就划入“公益性文化事业”；意识形态属性弱，就列为“非公益性产业”——这本身就是个悖论。曾有学者指出，在电视系统内部施行部分剥离的国有资产清算时，是否拍新闻的机子就算国有资产，拍电视剧的机子就算企业资产？如此一问，生动描摹出该政策的内在矛盾性。在人类媒介文化发展的其他时期、在统一进行事业化管理的计划经济时期，非新闻类节目从来就没被逐出公益服务的范畴。“提供娱乐”与“监视环境”都是大众媒介与生俱来的社会功能。繁荣社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需要，是中国文化体制改革的终极目标。生硬地用意识形态来划分公益与非公益，间接反映了我国长期过分强调媒体的政治属性，轻视其经济属性、社会属性的传统惯性思维。

更有学者对此做出另一番注解，认为“公益性事业”就是“以公益为本”，这一部分放手给企业做将会有损其公共性。殊不知，世界范围内有三种基本的媒体制度，即商业媒体、公共媒体和国有媒体，其管理模式也分三种，分别是：商业管理模式、公共管理模式以及党政管理模式，其中最能发挥公益效应的当属公共管理模式。所谓公共管理模式，必须具备三个条件：一是以服务公众为原则，不以盈利为目的；二是以制播具有教育性、文化性的节目为主，节目内容要反映本土文化，同时兼顾多元文化和少数族群；三是由一个代表公众利益的独立机构负责经营管理。而我国是典型的政党管理模式，媒体有着悠久的“工具论”传统。大陆媒体归各级党委领导，遵守党性原则，既履行所有媒体都应承担的社会职责，又要做好党的耳目喉舌。近几年媒体环境的放宽，大众亦能借媒体发声，但绝不可能骤然翻身变为纯粹“公益为本”。

如果我们把意识形态强的媒体看成是主流文化的代表，而把意识形态弱的媒体看成事大众文化的代表，那么，就不单单只有前者才会对人们的思想意识和价值观念产生影响，后者也一样，而且可能更巧妙，效果更好。因此，以“公益”为名长期限制其市场发育，实属不必，控制舆论并非只有事业单位一张牌。

3.企业化等于非政治化？

宣传管理部门对媒体“企业化改革”的完全放开讳莫如深，改革步伐谨小慎微，视“企业化”为“非政治化”，更多是出于对舆论控制的顾虑。认为一旦将内容采编制作环节给予松绑，舆论必将有如洪水猛兽般一发不可收拾，严重冲击党和政府对意识形态的控制权。政策止步于此，与对“事业单位”的偏执理解难脱干系。我国的传媒体制有个一基本的价值支点——“喉舌工具论”，所有的传媒体制设施与政策规定都围绕着保障传媒的“喉舌”工具作用而建构起来。在这一体制的实际运作中，往往过多地强调了对上级领导机关负责，甚至是对某个主要领导负责。这也间接导致了一级媒体对应一级党委、一级政府的行政割据局面。“事业单位”的定性在获得国家的经济补助，享受“大锅饭”福利的同时，不能不说也是统治者巧妙设计的一种“陷阱”：临时“电话通知”的事前审查屡见不鲜，时差控制保证播出安全是公开的秘密，从领导的任免，到切断重要经济命脉，各种牵制手段无不让媒体管理者时刻谨记手中把持的是谁的媒体。小平同志讲过一句很精辟的话：“所谓管理就是服务……管，不是为了管死，而是为了管活。”但是，在相当一段历史时期内，我国传媒业的管理“宗旨”是为了“不出事”。要帮忙，不添乱，管理部门擅长“打招呼”，忙于“说不”，政策取向保守，这种唯上的管理方式让媒体难有宽松的成长环境，即使做大了也做不了强，甚至于民意舆论的重大缺失。

政府部门如果能建立一种特殊产业的监管机制，即确保企业化管理模式下媒体的意识形态安全，按市场规律进行媒介产品产业化运作完全是有可能的，也能期待市场培育出一批民间的、商业化的媒体，丰富竞争局面，打破信息垄断格局，推动舆论监督的民主进程。这也是新闻法能够早日出笼的基本前提。在管理的战略选择上，西方发达国家实行的是一种“积极开发，有效管理”的策略，这对我国在市场经济与民主法治的条件下建立一种既调动社会资源，又确保党和政府对舆论导向掌控的管理模式有所借鉴。

另一方面，在现代企业制度下，只要国家控制着媒体经营机构的控股权，就可以控制编务方面的人事权，达到让民营资本和外资只当出资人不当操盘手的控制目的。当然，按照《公司法》的规定，股份可以转让买卖，但一旦确立国家主流的传媒实体是特殊产业，即代表国家的主管和主办方必须控股，媒体的舆论控制权得到法律的保障就不会旁落。“党管意识形态不能变，党管干部不能变，党管舆论导向不能变，党管宣传不能变”这条铁打的“四不原则”将自始至终发挥底线作用。无论如何改制，改制后的媒体企业里国家股份的比例有多大，代表国家的主管部门的“职责”都不会变，都将拥有对媒体传播内容的终审权。正是在这个意义上，有必要借鉴西方确保政府控股的“黄金股”这一特殊股权制度，即“黄金股”不同于普通股、优先股，无投票权、收益权，不能用于担保、抵押，其最关键的是掌握重大经营决策的“一票否决权”，不针对企业管理层人员任免、企业管理、分配等一般权限。此情形下即使转变为全民营企业，政府仍可通过“黄金股”行使对企业的管理控制。因此通过法律途径确立国家股是“金股份”，它的“含金量”意味着执政党及其政府对媒体的领导是不可动摇的^[7]。

产业或事业只是一种经济和社会组织形式的运行载体，事业不等于完全公益性，产业也不等于单纯追求利润。产业化不等于非政治化，产业化与导向的正误也没有必然的因果关系^[8]。媒介走产业化之路，实行产业化改革，关键在于采取什么样的方式能够实现经济效益和社会效益的有机统一；关键也在于不能简单地把生产精神产品的媒介产业等同于生产物质产品的传统企业，做到始终把媒介的社会效益放在首位，坚持新闻的党性原则和新闻活动的社会公益性原则，从而实现宣传、经营两手抓，全面发挥媒介在现代化建设中的作用。

4.传媒集团化为何遭遇政治不适？

目前我国传媒集团化过程中多采用“权力嫁接”的模式，即直接使用行政权力来配置传媒市场的相关资源，以权力的意志来实现传媒产业的扩张，并且权力单位直接成为参与市场竞争的主体。“与西方传媒集团的组建主要是由会计师、律师、审计师运作大不相同，中国传媒集团是政府全权运作，连资产评估、债权转移等极为重要的问题都忽略而过，考虑的重点通常是权利的再分配和利益的重组，而不是资产和其他资源的重组。^[9]”可以说，中国传媒集团的组建是在不完全市场化的条件下计划配置的结果。在现有的体制、政策及传媒自身发展状况的条件下，按照西方传媒发展的道路，通过自由市场竞争实现资源的重组和集团的组建都不太现实，因此，承认行政力量对传媒整合的介入有其相当积极的历史意义。

但是，我们也不能忽视中国传媒业实际存在的现实弊端：目前我国传媒业的资产属于国有资产，而媒介的市场扩张行为又是以权力单位为主体来进行，这样就存在着一个国有资产出资人缺位的问题，出资人的缺位使得媒介无法建立起适应市场竞争的现代企业制度^[10]；同时，该模式下的集团化在传媒扩张时的价值取向不是依照提升传媒影响力、竞争力的要求，而更多地考虑的是合并后政治上的利益分配是否均衡；另外，优势传媒往往会因为“级别低”而无法兼并“级别高”的传媒，权力级别意识限制了资源的优化整合。人大的喻国明教授曾一针见血地指出，“当媒体跨地区进入的时候，首先发生的不是经济问题，而是政治生态的不适问题”^[11]。一段时间以来，跨地区经营的报纸都在叛逆和归顺之间寻求一种平衡。对当地政府负面新闻的揭露式报道常引起封杀与抵制，《南方都市报》进入深圳以及《南方周未》走出广东后出现的一系列问题就是典型的中国现象。

从经济学的角度讲，改革应该“首先发生在旧有体制危机最严重、机会成本最低和收益最高的场合，因为旧有体制的危机使得这种场合的交易很容易达成，重新签约的交易成本较低”^[12]。传统的传媒体制牵动着各级党和政府的利益，从铁饭碗上开刀，改革成本让利益既得者表现出一再迟疑。

当前，在中国加入WTO背景下行政推动的媒介集团化，并没有像原先所期待的灵丹妙药一样给中国电视业带来一个灿烂的春天，相反产生了一些令人费解和尴尬的问题^[13]。从根本上说，这是由对媒介集团化认识上的误区所造成的。广电集团化遇到的问题，不是集团化本身的问题，更不是做大做强这方面的问题，而是我国现有广电体制与集团化走向不相适应的问题。不剪断媒体与行政单位的“脐带”，就无法形成独立自主的市场主体。只有自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，才有追逐利润最大化的现实需求和内在冲动，才能真正走上市场化道路，以实现传媒产业化的跨越与振兴。过去我们对媒介产业的特殊性谈得太多，一直在“事业集团”的自我暗示中绕圈圈而自我作茧。如今，我国第一个完全意义上的“媒介产业集团”——牡丹江新闻传媒集团，在原广播电视局局长张宝才的带动下，所有领导放弃公务员待遇，集团职工实行全员聘任制，完全按照产业化的要求开展经营活动，改革历时十年，不仅年收入超常规增长，而且集团化后连续创下了多年“播出零事故”的记录。“敢于革自己的命”，牡丹江新闻传媒集团为中国传媒集团化烙下了一个沉重的反思，为既得利益的留恋者们所汗颜。

四、小结

中国的媒体体制改革，能得到政府主管部门的正式认可，似乎是莫大的荣耀。新闻出版界已有一拨先行者搭上了试点单位的顺风车，但对于下一步整体转制怎么走，尤其要后者居上的广电行业怎么顺利转制，高层管理者还略显迟疑。政府对传媒产业集团化指导性政策的反复调整，表明它对于传媒业的实践发展在宏观上还是顾虑重重，缺乏深入的研究和必要的决断，常常陷入“改革退回原点”或是“有增长无发展”的尴尬境地，因此也很难使自己掌握的调控手段跟上传媒业大发展的现实步伐。事实上，近年来媒介的意识形态与市场形态之争，引发了围绕文化包括传媒的事业与产业的改革到底是改体制还是改机制的最激烈的争论。强调意识形态型媒介（多以意识形态管理的党委宣传系统为代表）的人认为，只能改机制，一旦改体制就可能导致意识形态的失控；强调产业经营型媒介（多以政府的发改委及学术理论界为代表）的人认为，不改体制，产业无从发展，机制改革很难成功。两种观点交锋，前者在舆论安全和社会效益第一的口号下，人为圈下一个个禁区而诸多坚持，消极看待中国传媒产业化进程；后者在解放思想和与时俱进的时代要求面前，为赢得市场主体地位左奔右突，艰难移动着中国传媒市场化的步伐。对于媒体摸着石头过河的改革尝试，政府部门往往只采取默认的方式承认，或以追认（法规文件、领导人讲话、表彰会等）的方式加以推广；如果得不到认可，就会提出反对意见和处理措施。在今年4月10日召开的全国文化体制改革工作会议上，中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合表彰的33家“全国文化体制改革优秀企业”中，就无一广电集团。尽管自2003年传媒体制改革全面提速后，各地广电媒体都在纷纷进行体制创新，希冀摸索出一条适合自身整合资源的发展道路，而且大张旗鼓宣扬自创“成功模式”的不在少数，但在这次表彰大会上都遭遇冰冷尴尬。倒是学界一致推崇的牡丹江新闻传媒集团的整体转制不顾国家行业主管部门脸色，办得活色生香。间接传达出这么一个讯息：对于传媒体制改革深水区的实质问题，管理部门仍在慎重思考，尚未出招。

但无论如何，中国传媒改革的历史已经开始步入产业集团化的阶段，正在翻过“事业单位，企业化管理”一页，剥离转制处在进行时。而当前倡导的宣传、经营两分开政策在实践中的局限日益明显——由于传媒业整体归属于特殊的文化信息产业，它有着区别于它类的产业价值链，即是：围绕服务于自身特定媒介需求或进行独有媒介产品生产（或服务）所涉及到的一系列互为基础、相互依靠的产业上下游链条关系的总和。因此拟搞产事分离或分营，不能是形而上地人为地中间阻隔产业链。那种强调事业是意识形态属性强的，是不能市场化的；产业才是意识形态属性不强的，可以市场化的，是一种混淆了不同逻辑层面概念的认识错觉。要清醒对待时下用利益性与公益性之分来衡定意识形态多与少的谬误，明确以营利与非营利作为产业与事业的合理划分标准。所以“两分开”政策注定它只能是传媒体制改革中的过渡产物。整体转制不是转不转的问题，而是时机成熟与否的问题。任何个体都无法阻挡生产力的蜕变，只能主动去接受它、适应它，传媒整体转制正是一场生产关系层面的重大变革，它将为中国传媒业的长远发展、迎接国际挑战注入无穷活力。政府与业界都应有充分的勇气与决心去正视这一特殊文化产业的未来走向。我们愿意接受时间的检验！