中国传媒改革：典型案例与广东广电的因应之道

中国广电业按照党的十四大路线要求，并以中央红头文件确认其为文化服务性的第三产业以来，它走过了“摇摆20年”的历程。按2011年1月30日《新世纪》财新网赵何娟的署名文章《广电改革回调》所言，“在过去20余年来，广电行业便一直走着这样一条时而向左、时而向右的摇摆之路，这使得整个广电产业发展远远滞后电信业，更严重桎梏了广播电视内容的创新与成长。”文中列举的典型案例是2009年9月19日，时任国家广电总局新闻发言人朱虹公开表示，整体制播分离、转企改制将是此轮广电改革方向。但仅仅事隔一年之余，刚刚通过“制播分离”试点打开的广电事业机构转企改制“破冰”之旅的中国广电系统，接到了2011年1月11日举行的全国广播影视工作会议的明令，依照广电总局新任新闻发言人吴保安的说法，不仅只字未提“制播分离、转企改制”，反而态度强硬地强调，电台、电视台在改革中，“不允许搞跨地区整合，不允许搞整体上市，不允许搞频道频率公司化、企业化经营”。并同时强调，电台、电视台作为党的重要新闻媒体和宣传思想文化阵地，必须坚持事业体制，坚持喉舌和公益性质，坚持以宣传为中心。对此现象，笔者集业界多年亲历的感受，做出这样的归纳：“近年来媒介的意识形态与市场形态之争，曾引发了围绕文化包括传媒的事业与产业的改革到底是改体制还是改机制的最激烈的争论。强调意识形态型媒介（多以意识形态管理的宣传系统为代表）的人认为，只能改机制，一旦改体制就可能导致意识形态的失控；强调产业经营型媒介（多以政府的发改委及学术理论界为代表）的人认为，不改体制，产业无从发展，机制改革很难成功。两种观点交锋，前者在确保舆论安全和社会效益第一的口号下，人为圈下一个个禁区而诸多坚持，消极看待中国广电传媒产业化进程；后者在继续解放思想和与时俱进的时代要求面前，为帮助媒介赢得市场主体地位左奔右突，艰难推动着中国广电传媒市场化的步伐”。^[3]

解铃还得系铃人。中国广电传媒改革的大业顺利与否与成功与否，很大程度上取决于党和政府意识形态主管部门的政令与政策是否科学开明有关。5年前，中国入世首席谈判代表龙永图在深圳文博会上披露，当年国内行业中，最反对入世的不是大家理所当然认为的中国广电，而是中国电信。但入与不入的结果是：上世纪末均站在同一起跑线上的中国电信与中国广电，在中国入世后的六年多里，两者却因入世有别，有了在市场经济大潮中的属地与飞地之谓。当年被同样视为国家文化与信息安全领域，号称为“国家的神经系统”的中国电信，因开放而腾飞，入世之后仅仅6年的历练，通过打破独此一家的垄断地位，培植三足鼎立，实施全行业的门户开放，就用超越中国广电这一竞争对手十倍余的辉煌发展指数（内部资料显示，广电产业作为文化领域的优势产业，近年产业的总收入只占整个文化产业总产值的7.76%，只及整个通信产业业务收入的8.13%），问鼎世界五百强，推翻了自己比中国广电叫得更响的“业界对外开放之日就是竞争溃败安全失却之时”的预言。开放与保守，结果大相径庭。

对于粤系广电传媒而言，20年前开放时代改革排头兵地位的逐渐失却，的确与广东省决策层在“六四”风波之后一条不成文的共识，即“以政治上的保守来确保经济上的开放”这种权宜之计、守成之道戚戚相关，因而在此后的广电传媒集团化的大潮中，难以作为的广东广电一再错失先机并表现平平。至于那种一味指责是传媒实体不作为的说法显然有欠公允。因为地方媒体的业绩表现实在也是地方政府管治水平的生动缩影。笔者为中国广电业特立独行的牡丹江新闻传媒集团的改革业绩做出经验总结时有这样一条：条块差异的空间利用——历任市委与市政府班子的开明构成一直以来对牡丹江传媒集团的鼎力支持。表明其在“以块为主”的媒介改革中可以大有作为，这也是地方媒体利用中国广电行业有系无统中因条块指导水平的差异化而酿造的突破点所在，同样体现出富有中国特色的“农村包围城市”与“非平衡性发展”这种我国传媒产业体制改革的典型特点。因此，同样处在中国广电业因政策左右摇摆的环境中，也有英雄辈出的亮丽风景线。关键在执行的路线，更在直属的政府领导。湖南广电的发展有今天，就在于已被省人大常委一票否决了的魏文彬局长再被湖南省委破例重用，当不上局长可当党委书记，当主管新闻口的宣传部常务副部长，而且是备受争议的改革能人的地位越巩固，在职时间越久长，这一地方的广电改革业绩就越显著。省级广电的湖南、上海、江苏如此，市级的牡丹江也概莫能外。这也是中国广电业虽屡被人为搁置在“孤岛”上也多有破冰之举的重要原因：天时、地利、人和使然。

当改革又成为热词，广东广电的因应之道在哪里？按照汪洋书记在广东省第十一次党代会上的报告所讲，同样是“坚持社会主义市场经济的改革方向，加快转型升级”。联系实际，应该首先在于政府有否革除自身积弊的决绝意志并且掌不掌握以之为据的科学改革观，而且自然要有政府对广电传媒在市场经济大潮中的地位与作用有着科学的定性及其合理的企盼，也包括在做出上述判断时，对中国广电系统长期以来在计划经济时代形成的僵滞观念及制度障碍必须有着深刻的反省，以此界定与传媒相关的党政关系、职能范围以及政企分开与管办分离的红线，着力营造出以改革促发展，以发展保稳定的和谐传媒生态环境。这需要倡导思想解放，允许基层改革试错，宁要不完美的改革，但决不守成、决不倒退，决不要不改革的危机。当中十分有必要在社会转型的实践中与基层媒体一道，提炼凝聚传媒体制改革的共识，铲除长期以来产生消极甚至是恶劣影响的一系列似是而非的认识误区。

经过30余年改革开放的风风雨雨，中国广电业的改革一样走过了没有可行经验借鉴的靠“摸着石头过河”的感性探索阶段。当前，自下而上和自上而下的双向并行的复合式改革正成为改革路径，“顶层设计与底层驱动相结合”同样成为中国广电传媒改革的不二选择。近期中央调研报告也指出，长期以来国有文化单位没有转制为企业，游离于市场经济之外，缺乏活力和竞争力，导致大量国有文化资源闲置和浪费，逐渐被市场边缘化。好在“改革是唯一出路，没有退路”的理念深入人心，历经劫难的传媒产业化改革终于有了作为顶层设计的蓝本，即直接来源于党的十七届六中全会《决定》中关于必须毫不动摇地支持和壮大国有或国有控股文化企业的重要阐述：是社会主义基本经济制度的内在要求；是社会主义市场经济条件下党和政府掌握文化改革发展领导权的重要保障；是提高我国文化产业整体实力和国际竞争力的迫切要求。同时也直接来源于去年四月提出且刚刚公布的中央关于事业单位改革路线图所给予中国广电业的昭示：纷繁头绪的事业单位分类将成为第一个五年改革目标的一项硬性指标。其目标就是“把属于市场的还给市场，把属于社会的还给社会，把属于行政的留给行政”。当然，对于原则性的顶层设计图的合理解读甚至是“创造性的误读”，也在检验着地方政府在形成执行力的过程中应有的综合素质与思想解放程度。让人告慰的是，今年两会期间广东的党政首脑在记者招待会上呼应温总理的改革之论所表达出的改革意识与改革力度，在全国少有或仅见。因为汪洋书记与朱小丹省长均明确指出，既得利益集团是当前改革的最大阻碍。受之启发，在笔者看来，目前影响政府传媒管制能力并窒息广电传媒改革生机而需要正视的是如下四大症结：

一是过渡政策模式化。在上世纪70年代末的报业媒体至80年代后期的广电媒体，曾先后试行“事业单位，企业化管理”这一微观运营的传媒政策，这在当时没有变革体制的条件下，可通过鼓励内部的经营创收以及拓展业务渠道来促进传媒业的快速发展确有积极的作用。但改革实践证明，过渡形式总是随着过渡期的无序延长而日益彰显它的负面作用与影响的。因此报业有体会更早于广电在反省着这一政策的消极因素——已经有了经济自主能力的传媒实体却在这二元结构的运行中带来了双重人格与双轨行为。事实上是政府主管部门在整体性的财政压力下，勉为其难地还想继续利用经费差额补贴的事业性管理手段来确保对媒体行政的绝对控制，但它恰恰没有想到：这一政策不仅有可能破坏市场经济的基本规则，也有可能破坏公共服务事业的基本性质——规制的双重失灵，既不利于中国传媒产业集团化按现代企业制度运作，也不利于按现代事业制度运行，而且已经开始受到讲究法治的市场经济的严峻挑战。可遗憾的是，地方绝大多数的政府主管部门，至今仍在执意将之作为中国广电长期为之的改革指导方针，可遭人垢病的是，中国广电业面临成堆的管理乱象与层出不穷的传媒高层腐败案均却与之有着深厚的渊源关系。政治学博士，现任中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科因此有言：“新闻出版广播电视等事业单位兼有官办和商业化运作特征的体制是该领域各种不正之风产生的制度根源。”如果从改革为何艰难的角度进一步深究，这也是一种更值得警惕的社会现象，即另外一种没有也无法在台面公开表述的意见——“改革停滞论”在广电领域里的现实反映：同属既得利益者阻挠改革的行为。因为在既得利益者心目中，中国广电既不需要继续改革，也不用回到改革前的状态，而是停留在当下状态最好——过渡体制定型化。道理很简单，维持当前状态，有利于维护既得利益，既没有因倒退而导致利益奉还的风险，也没有继续改革而使利益受到挑战的风险。于是有了第二点——(www.xing528.com)

二是既得利益刚性化。正是广电传媒领域多年利用“事业单位，企业化管理”这非政非企又亦政亦企的模糊性质，最大限度地运用着政府部门赋予的权力，保住了垄断行业的垄断地位，并因此也保证了行业在社会转型期继续能够悠然自得地游离在社会主义市场经济制度之外且无市场压力，传媒队伍还因此同时获得企业高管自订薪酬与员工事业高福利待遇两头通吃的大好处——这也是一种既得利益，“一种特殊的、非常的和不正常的利益”。由此形成“小富即安”，“无过便是有功”的无为逍遥处世态度，尤其是业内传媒高管，大多既享受省管、市管干部公务员的身份待遇，同时又拥有私营企业主才会有的惊人高收入，一般员工至少也保有垄断行业的铁饭碗待遇。整个业界由此形成“刚性”的既得利益格局，使得广电主流媒体不愿意转企改制成为集体无意识。值得注意的是，也由于政府主管部门的一个认识误区，即再三强调在一个传媒实体内要硬性实施产事分离，但操作上工酬身份待遇无法一一对应，因而现任领导班子均采取或接受了不同体制交叉任职或重叠任职的违规做法，以此均衡既得利益。因为如果没有企业性质的兼职，事业单位传媒主管超高收入即按一位省部级宣传主管的口中所言，就是“私分国有资产”。虽然采用交叉与重叠任职的做法，能够变相地理顺被倡导但也被中断或扭曲了的产业链关系，但同样也混淆并深深伤害了国家既定的行业薪酬体系与财政法治建设，直接与国家公务员不得在企业兼职领薪的公司法相抵触。上述业界乱象，援引山西业界理论新锐任陇婵先生一段引人深省的话，即“中国广电媒体以事业为体市场为用、行政资源和市场红利兼得的市场化运作模式，本质上是各级利益主体在现有体制、政策的生态环境中的一种生存本能和逐利策略，是社会转型过渡期内理想和信仰缺失、实用主义价值观为社会认同的具象化体现，也是新旧体制杂糅的一种必然结果”。^[4]影响所及，则造成社会资源分配的严重不公与广电传媒行业的畸形发展。

三是时政媒体非企化。中央事业单位改革路线图从去年四月提出到今年刚刚公布，按既定标准分类，除极少数有外宣任务的频道频率之外，我国堪称主流的广电时政媒体均属自主经营的实体，需要限时转企改制。但从此前包括广东在内的试点情况看，不少主管部门都不约而同地做出了一个不伦不类的划分：既讲公益服务又要自负盈亏的公益三类，突出时政媒体非企化。当前，若论中国传媒界的产业化改革可划分为三个层次，最彻底的当算新闻出版系统。两年前它的转企改制就结出硕果，其转企概率中央单位近九成，省市级单位则达九成五以上，最值一提的是，原先按指导政策可以独自保留事业属性的各省（自治区）人民出版社系列绝大多数主动要求并已成功整体转企。为此国家新闻出版总署相关部门负责人表示：“越是市场化的企业越是会对自己的报道负责……所以，转为企业后的报刊也没有出现所谓舆论导向的问题”。^[5]相反，“被事业”成为了新闻出版业一种不思进取并将成为弱势媒体的代名词。而正在密锣紧鼓行动的报刊系统当属第二层次，当中累计有一万两千多家的报刊杂志也从2011年元旦起，接踵而至汇入整体转制的时代大潮之中，并有不出两年必须完成转企改制的时间目标。当中难能可贵的是，力主上市或已经上市的报业传媒集团，都有经营板块与内容板块难以切割的共识，期待的是国家文化管制政策的进一步松动而不是现行的分拆上市。落在第三层次的广电系统的政府主管部门则向来对广电媒体产业化讳莫如深、禁忌重重，常常把传媒产业化与商业化、企业化与非政治化简单划等号。因此，特别强调自身为时政媒体的广播电视，本身整体已经是自我定性的“综合性的产业”，却有令不得进入转企改制行列，若实在要转，则是自定产事分类的标准，一分为二，即宣传是事业，经营是产业，人为中断产业链，各归不同体制系列，内部运行外部化。而且只要社会舆论出现收紧信号，改革步伐一定会进一步退两步，直至退回全部是大事业的原点。这当然更多是出于对舆论控制的顾虑，认为一旦将内容采编制作环节给予松绑，舆论必将有如洪水猛兽般一发不可收拾，严重冲击党和政府对意识形态的控制权。放眼传媒业的改革实践，媒介经营的个体发展到一定阶段，必然向独立的企业法人过渡，形成媒介产业。作为推动社会主义市场经济体制形成的有力杠杆和市场主体之一的大众传媒，确保宣传效果的经济效益

同样不能不是其重要的生存与考核的指标，那种认为广电媒体一经产业化就会一味奉行“唯利是图”商业逻辑是极其幼稚的，一如当年股份制出台时到底“姓社姓资”的责难声甚嚣尘上却螳臂挡车一般。在广东，最能说明问题的例子是，整体转企的南方电视台，从宣传到经营哪一点都没有比事业性的广东电视台逊色，跳槽者则均言——应该是反超。这当中，既有对社会主义市场经济深刻内涵与法治效应的不理解，不深入，也有长期浸染在计划经济体制下因袭而来僵滞观念以及由此产生的强烈抵触心理。一个重大现实问题是，富有垄断资源、人力财力雄厚，因而最具改革成本的广电主流媒体，却是上不被允许，下不愿思变而成为中国传媒转企改制的主力军。个中原因，不应也不敢揣测这是对社会主义市场经济持有偏见或失去信心，因为“社会主义也可以搞市场经济”。看来还是想借“事业单位”之名，继续保有对媒体资源的高度垄断控制而全不顾及其它。这里面，让我们看到了传媒管制与传媒服务的不同境界：抑或官本位与民本位、权力本位与权利本位、政府本位与社会本位的差别。

四是传媒集团转台化。有迹象表明，虽非“一刀切”，但中国广电系统在对事业性“集团化”否定之后又在大张旗鼓地推行事业性“台化”。若论始于1999年规模宏大的中国广电传媒集团化的潮起潮落，笔者一以贯之，全程关注，曾在10年后的全国论坛上做出如下评价——当年中国广电传媒集团在各省的陆续组建是在不完全市场化的条件下计划配置的结果。因而广电集团化作为行政揠苗助长的一场运动遭遇了挫折，处在行为反思与政策调整期。但这最终不代表集团化方向的错位，毕竟这是国际行业发展的历史大趋势，而且在中国广电产业经营的众多领域里有了许多弥足珍贵的经验与教训。^[6]对于眼下广电“台化”调子的非正常升温——由地市一级普及进而提升到全国省级媒体并大有取代集团化之势，的确与政府对制播分离的认识反复相一致。它的重新热议，与当前传媒体制改革面临困局有关，其中更多包含了以往道路走偏的经验教训——已经不能再提倡或扩张国有独资事业性质的广电集团化。而事业性集团的提法既有违经济常识，也反映出当年改革蓝图设计出现了偏差，而且它需要正视的主要问题当然也不是事业性的集团化会弱化宣传及其导向的问题，而是媒介的产业化不充分、市场化不充分、体制僵化、竞争力已经难以有效跃升的问题。中国广电传媒体制改革正处在因观念滞后并实践触礁而必须进行反思的调整期，需要自我提升与突破表现。作为中国广电集团化始终如一的强力倡导者，笔者从不怀疑中国广电在“入世”之后决意做大做强进而立于世界传媒强国之林的战略择定，对于继“集团化”之后舆论上又有“台化”这一战略提法，我们试图从集团化发展阶段性前后的正负性效应去理解——广电传媒集团化当然是传媒产业成长的高级发展阶段，正由于它是在不完全市场化的条件下计划配置的结果，因此允许产业有发育期，对不具备组建传媒集团的广电实体缓批或暂不批准挂牌是实事求是的态度；以此为观，对于目前暂时没有批准挂牌集团的广电实体，先有一个广播电视二合一的过渡阶段也是顺理成章的事情，而且按照约定俗成，终于承认集团属企业性质也是历史的一种进步。这是一种集团化发展阶段的正向性效应。但是，对于在集团化发展过程中能理性纠偏，且产业发育正常，积极朝着整体转制的方向迈进，努力使自身成为社会主义市场经济和谐社会有机组成部分的实力广电媒体，采取行政中断历史的衍进，重蹈老路——回归事业格局，讲究行政级别，人为划分强力推行所谓的“产事分离”而不是国际惯例的“公商分营”，轻者可言改革回调，重者当判历史倒退。不要再折腾——对于换汤不换药的“台化”，考验是否真正思想解放的政府主管部门，确实要对眼下多遭争议的南方广播影视传媒集团的下一步选择思量再三，尤其是在中央事业单位改革路线图已经确立自主传媒转企改制的大限面前更是如此。