传媒改革：中国传媒产业化的症结

（一）中国传媒产业化的阻滞因素——二元化结构

“事业单位，企业化管理”是一种典型的二元结构运行体制，或者称为“双轨过渡制”，在上世纪70年代末的报业媒体至80年代后期的广电媒体，曾先后试行“事业单位，企业化管理”这一微观运营的传媒政策，这在当时没有变革体制的条件下，可通过鼓励内部的经营创收以及拓展业务渠道来促进传媒业的快速发展确有积极的作用。但改革实践证明，过渡形式总是随着过渡期的无序延长而日益彰显它的负面作用与影响的。因此报业有体会更早于广电在反省着这一政策的消极因素——已经有了经济自主能力的传媒实体却在这二元结构的运行中带来了双重人格与双轨行为。事实上是政府主管部门在整体性的财政压力下，勉为其难地还想继续利用经费差额补贴的事业性管理手段来确保对媒体行政的绝对控制，但它恰恰没有想到：这一政策不仅有可能破坏市场经济的基本规则，也有可能破坏公共服务事业的基本性质——规制的双重失灵，既不利于中国传媒产业集团化按现代企业制度运作，也不利于按现代事业制度运行，而且已经开始受到市场经济的严峻挑战。直接的后果是，缺乏市场主体地位的新闻媒体，既不可能从市场要素中获得足够的生存能源与发展后劲而搞活做大变强；相反，中国的主流媒体会更依恋在旧有行政垄断体制的保护下，小富即安，充分享受市场经济与计划经济两头通吃的好处，负盈不负亏，拥有高报酬低风险，普遍养成只要在政治上不出差错且“无过便是有功“的心态，最反感提“置于死地而后生”的口号。所以在业内，就是与市场化最有血缘关系的电视剧制作生产环节，从自发的角度上均决无率先改制的勇气。中央台如此，省级、地市级的媒体同样如斯。再有，新闻传媒还会利用事业单位企业化管理这非政非企又亦政亦企的模糊性质，最大限度地运用着政府部门赋予的权力、享受着企业拥有的利益，悠然自得地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。这在客观上导致了国家税收的大量流失，也极易成为滋生腐败的温床和国有资产流失的便利通道。近年来，业内众多媒体的高管纷纷被查处均与此有关。

（二）中国传媒产业化的难解情结——事业大属性

即使已经“入世”，相当部分政府宣传管理部门依然对新闻媒体“企业化改革”的产业转型讳莫如深，特别是广电传媒的集团化改革要求回归到事业性的总台格局的做法实在让人摸不着头脑，当中改革步伐谨小慎微，视“企业化”为“非政治化”，当然更多是出于对舆论控制的顾虑。认为一旦将内容采编制作环节给予松绑，舆论必将有如洪水猛兽般一发不可收拾，严重冲击党和政府对意识形态的控制权。另一方面，担心传媒业实行资本运营，打破资金投入壁垒，进入的业外资本，除了国有资本及国内的非国有资本，更有可能的是境外的传媒大亨的外资。外资投入带来的必然有相应的外资的运行模式、价值取向和思维模式。根据我们的传统思维，以及鉴于境外一些媒体的一贯做法，一些人更有理由担心，外资控制的媒体会向我们传播不利于我国的政治制度和社会稳定的信息。也有担心资本介入传媒能否影响舆论、资讯的公正性。

传媒改革止步于此，同样表现出了我们队伍中对市场经济规律认识的局限。按科学发展观的要求，在历史合理性方面，作为共识我们已经不能拒绝市场经济，在尊重市场价值规律与等价交换关系上，政府已将生产精神产品的新闻传媒同样归属文化产业之列；但在具体实施方面，市场经济姓“资”不姓“社”的传统观念依然根深蒂固，认为市场主体因资本的逐利性无时不在谋求经济利益的最大化，因而将只是在营利与非营利这点上有所区分的事业单位与产业实体进行政治化。事实上，中国引入并强力推行市场经济是有前提的：

一是有社会主义的基本制度作保证。即始终遵循“一个中心、两个基本点”的基本路线，以经济建设为中心作为兴国之要，当四项基本原则是立国之本、改革开放是强国之路。因此在舆论宣传领域，即有“党管意识形态不能变，党管干部不能变，党管舆论导向不能变，党管宣传不能变”这条铁打的“四不原则”将自始至终发挥底线作用。不过以往“党管媒体”这一条现在要慎提：因为新兴媒体的崛起，网络数字技术导致每个受众者都有成为传播者的可能；而且将来中国民主法治建设水平提高，新闻法最终能出台，那些非主流媒体确实没有必要全由执政党的宣传系统搞全收编。

二是必须把握住新闻传媒作为产业所拥有特殊性的一面。媒介产业区别于一般经济类产业的特殊性就在于它的产品有意识形态性，其市场行为与社会价值取向很易发生矛盾，且社会倡导的文化生产不一定得到市场行为的青睐，因此包括在西方，其传媒产业的管理系统都是有特殊性的规制的。譬如西方确保政府控股的“黄金股”这一特殊股权制度。所谓“黄金股”，它不同于普通股、优先股，无投票权、收益权，不能用于担保、抵押，其最关键的是掌握重大经营决策的“一票否决权”，不针对企业管理层人员任免、企业管理、分配等一般权限。此情形下即使转变为全民营企业，政府仍可通过“黄金股”行使对企业的管理控制。因此通过法律途径确立国家股是“金股份”，它的“含金量”意味着执政党及其政府对媒体的影响力是不可动摇的。所以在现代企业制度下，只要国家牢牢控制着传媒经营机构的控股权与决策权，就可以控制编务方面的人事权，达到让民营资本和外资只当出资人不当操盘手的控制目的。当然，按照《公司法》的规定，股份可以转让买卖，但一旦确立国家主流的传媒实体是特殊产业，即代表国家的主管和主办方必须控股，媒体的舆论控制权得到法律的保障就不会旁落。代表国家的主管部门的“职责”都不会变，都将拥有对媒体传播内容的终审权与人事任命权。因此奢谈特殊论而迟迟不敢大力推动传媒产业化，确实是在“事业集团”的自我暗示中绕圈圈而自我作茧。如今，我国业界第一个完全意义上的“媒介产业集团”——牡丹江新闻传媒集团，在原广播电视局局长张宝才的带动下，所有领导放弃公务员待遇，集团职工实行全员聘任制，完全按照产业化的要求开展经营活动，改革历时十年，不仅年收入超常规增长，而且集团化后连续创下了多年“播出零事故”的记录。“敢于革自己的命”，成功追求的是传媒产业的综合效益最大化，牡丹江新闻传媒集团为中国传媒集团化运动烙下了一个沉重的反思，也树起一座不容易跨越，也是不容诋毁的丰碑，为既得利益的留恋者们所汗颜。同时，现实中颇有争议的牡丹江的传媒改革也表明，“非平衡性发展”是我国传媒产业体制改革的一个典型特点，正因为国家传媒产业相对应的政策措施尚不配套，也还不够协调，导致了当中改革的主导力量往往从中央政府向省市县政府下滑的“位移”，让地方带有突破性的越级，开始上升成为直接推动文化体制改革的“行动主体”，这使得全国的传媒体制面临错综复杂的改革局面。

（三）中国传媒产业化的无奈之语——体制老问题

正如上述所言，时历30年的传媒产业化的策略仅仅还是在体制内的二元结构运行，因而在方式上体现出柔软性，在进程上体现出迂回性。虽然我国媒介已经采取市场化运作，大多数媒介的经济效益在逐年增加，但是由于媒介的“只能机制改良”论长期占据上风，所以媒介体制一直无法全面与市场经济对应接轨，实际上已经出现“增长而不是发展”的困惑局面。

近十年来，“集团化”已成为我国媒介产业深入发展的关键词。但是我国媒介产业的集团化进程充满曲折性：因为它主要通过的是非市场化的渠道，表现为行政主导下的合并与划拨。“行政整合”的选择，表明我国媒介集团化的改革尚不能超越市场机制尚未完善、市场主体远未发育成熟的历史条件。中国传媒业界有系无统，行政级别则是一大限制。我国新闻媒体同党政部门一样有行政级别，事业单位也因此有归属地的限制，均使得媒体难以在市场的公平原则上进行竞争。划定了媒体的经营与传播的区域范围，同时也给媒体间的资本运营带来了难题。各传媒集团的组建明显带有行政区域性特征，都是以省、自治区和直辖市为划分标准来组建的，具有明显的地域性特征。每个传媒集团都在一个相应的市场范围内生存发展，并由各级政府出面撑起政策保护伞，篱笆高筑。传媒市场因此而被打上行政区域的印记，十分不利于传媒市场的充分竞争，因此也就无法产生市场上的又强又大的传媒集团。而现行体制条块分割严重，重组整合必然要触及分割的广播电视管理格局，必然要涉及不同级别政府或部门的利益关系，如果没有政府的引入和干预，没有更高层面上的强有力的行政手段加以推动，恐怕会为了各自的政治、经济利益而纷争不休。

其中，国家设置较高门槛限制传媒集团的组建是计划经济思维的突出表现。1994年，新闻出版总署在杭州举行的关于报业集团问题的研讨会上提出了组建报业集团的5个先决条件，其中有3个最为重要：5个系列报刊（一个有影响力的主报、4个以上子报刊）、一定数额的利税（沿海地区5000万元以上、中西部地区3000万元以上）、60万份以上的系列报刊发行总量。这种硬性的资格审查使得一些报社千方百计收购濒临破产的小报或者拉拢几个毫无关联的媒体组建成貌合神离的传媒集团，以达到新闻出版总署所要求的条件，而一些经营良好而报刊数量达不到要求的报社却不能组建传媒集团。这不能不说是传统的计划经济的习惯思维影响的结果。虽然我们已经在舆论上倡导新闻媒介可以建立起“以资本为纽带，通过市场形成竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国”的大型传媒产业集团，但眼下的事实诚如学界指出的“已成立的集团并不主要是以资本为纽带，也没有‘四跨’的特征，更重要的是这个集团不是企业集团，仍是事业单位性质”。长期的行政因素的影响，致使政府对新闻媒介的发展依然行政干预过多，而真正体现媒介自身意愿或者符合市场运作规律的行为偏少。这已经成为目前中国传媒生态环境中凸现的最大问题。

（四）中国传媒产业化的隐忍之痛——规制常失灵(www.xing528.com)

中国传媒产业化的进程中，一再出现了市场、政府规制双重失灵的现象。

前者指是名正言顺的产业实体却不按市场规矩出牌——与西方传媒集团的组建主要是由会计师、律师、审计师运作大不相同，中国传媒集团是政府全权运作，连资产评估、债权转移等极为重要的问题都忽略而过，考虑的重点通常是权利的再分配和利益的重组，而不是资产和其他资源的重组。可以说，中国传媒集团的组建是在不完全市场化的条件下计划配置的结果。当前我国传媒业的资产基本属于国有资产，而媒介的市场扩张行为又是以权力单位为主体来进行，这样就存在着一个国有资产出资人缺位的问题，出资人的缺位使得媒介无法建立起适应市场竞争的现代企业制度。现代市场经济要求资本能够自由流动从而达到资源的优化配置。但目前在我国有许多因素阻碍传媒业的资本流动。资本运作的前提是明确运作的主体与客体，而我国传媒业资本运作主体在理论上确切，在具体运作中模糊，我国新闻媒体产权均属国有独资，而各级媒体的主管大致有宣传部、广播电视局、新闻出版局、群众团体、机关事业单位等等，产权不清晰。关键是国有资本所有者缺位，谁来充任国有资本的代表。实际上，中国传媒业遇到的产权问题是国企改革中遇到的共同问题。产权界定不清，就导致实际的资本运营无法操作。例如，电视台能否兼并与其同属广电厅、局系统的广播电台；几家报业集团之间能否相互兼并、跨省兼并能否跨媒介兼并广播电视台；中央新闻媒体能否兼并部、省、地县媒体。在这些兼并中，究竟谁有权清产核资、审批兼并。产权不清，就难以形成一个统一的传媒市场体系，传媒产权也就无法正常流动，更无法通过资本运营实现传媒业资产的优化配置、产权重组和集团发展。事实上，由于喉舌功能的单一性、投资主体的垄断性与内部运行的封闭性，必然会导致媒体系统内外能量交换的失衡与补偿机制的萎缩，弱化了它作为文化信息产业发展的际遇与空间。因此，涉及所有权、使用支配权、经营权的产权改革要求媒体真正做到自主经营、自负盈亏、自律约束、自我发展，已经成为不可回避的传媒产业改革的重中之重。

后者则是指政府以强化管制为手段配置资源的计划调节机制，不能解决计划缺陷而严重束缚生产力发展，导致良好意图一再落空的现象。最典型的就是广电传媒集团化的偃旗息鼓——直接起因于体制转轨与应对入世，并由行政推动的中国广电集团化，在改革实践中还遇到了主要来自观念与体制的种种困惑和障碍，甚至还陷入了指导理论的混乱之中：如简单地分拆作业进行事企分类，人为阻隔传媒产业链条的无缝衔接；混淆媒介产业形成的时代发展阶段，沿袭并固守事业主体的旧有格局，继续在业内单一的垄断的事业体制中悠然自得。2005年的春夏之际，令人回味的，先是地处首都的北京广电集团与属下的媒体“划别”而另辟蹊径，紧接着的是国家级的中广影视集团的偃旗息鼓，在养兵蓄锐，等待时机。当然，这种逆转与回归，最终不代表集团化方向的错位，毕竟这是国际行业发展的历史大趋势，且在中国广电产业经营的众多领域里有了许多弥足珍贵的经验与教训。可归结的是，中国广电集团化的市场环境尚不成熟，业界思想解放的意识远未达到应有的水平，依托的国家政治体制改革的土壤也还不够丰实与肥沃，且掌握和运用的手段存在着诸多的误区和明显的滞后，对特殊产业的核心理念了解不深，通透的更少，因而在目前也根本无法解决集团的性质、以及行政干预过大和新的垄断问题。九年多的实践也遗憾地表明，它并未让中国广电的格局和管理制度发生大面积的质的改变（由四级办到三级办是一个量的变化）；从资源配置上看，它没有真正通过市场的检验，也无力进行破除行政或区域门槛的资本重组，既未能让整个广电系统达到资源优势的最有效融合，也未能让一线从业人员的积极性与创造性得以充分的发挥；最关键的还在于广电产业化的进程一波三折，绝大多数广电集团仍然处在赢利模式单一、多元化经营失误连连的生存状态下。因此，还得从体制变革角度重新认识集团化；从广电的政治、社会与经济这三大属性及其关系来推动产业化；从产业价值链的完整意义去操作产事分离；从产业立法的角度为整体转制提供良好的行业环境和发展条件。

（五）中国传媒产业化的既定目标——整体全转制

“产事两分开”——这是近两年来国家意识形态主管部门为深化文化体制改革而设计的一种将新闻媒介呈现为一体两制的衍变思路。应该说，它是积极借鉴了国际业界编营分开的原则和传统，有利于媒体采编人员全心全意投身于新闻一线的工作，也有利于防范商业因素对健康的采编机制的侵蚀，但它忽略了这一国际惯例分营的总前提是媒介的产业属性。由于强调媒介的事业属性而人为中断产业链，将上游的新闻宣传和内容生产制作环节定性为事业，将下游的广告经营、流通销售及投资环节定性为企业，因而“产事分营”在两种体制与两种机制的掣肘下很难有实际的操作可能性，从而给当下所有传媒改革的试点单位带来了极大的困惑。在当前社会主义市场经济条件下，广电传媒体制的变革创新倘若真有实施“产事两分开”的坚定理念，应该不是北京广电集团突然逆转的“台团分离”，而应是在完整的产业链即包括有传媒实体的基础上的“事企分类运作”和推行国际通行的传媒的“国有公营商营制”，即公共广电传媒（事业型的行政主导）和商业广电传媒（产业型的公司操作）的分类并存。当然，坚持走中国特色的社会主义传媒发展道路，即尊重中国特有国情——与其推崇国际惯例的公共商业两元论倒不如坚持国有特殊产业一元论，那就是要继续强调党管宣传与意识形态，我们也就大可不必去着意拓展国外通行的广电传媒纯商业化之路，要解放思想，转变观念，而这“特殊”就在于强调国家与执政党最终能牢牢把握住节目内容终审权、主流媒体重要干部的任免权，业内重大资源的配置权和控股权，操作上推行的是专业的分开而不是实体与职业的分离，这样，现行强力推行的宣传、经营两分开就并非中国传媒业的长久之计。作为一种过渡的中间形态，从部分剥离最终走向整体转制，将是中国传媒集团产业体制改革一种新的思路。

所谓传媒的“整体转制”，就是对传媒单位的法人属性进行重新的定位，对纳入经营性文化产业的传媒单位，明确其企业法人地位，获得包括制作权、出版权、播出权和经营权在内的完整权利，形成按照产业实体的集生产（制作）、产品（节目）市场流通为一体的发展模式。以广电传媒为例，就是以频道频率资源和技术资源为基础，以节目资源开发利用为手段，以受众市场为导向，强调投入产出，优化资源配置，重视成本核算，讲究工作效率，并允许涉足相关产业，允许行业内外相互甚至是跨地域跨国别的竞争，实行优胜劣汰。整体转制的核心任务在于建立传媒集团真正的市场主体地位，首要目标是解决集团层面企业法人主体问题。其中，“整体”二字十分关键，它与以往倡导的“剥离转制”的重要区别在于：“剥离转制”是在出版权或播出权与经营权相分离前提下的转制，是将媒体的经营部门剥离之后组建公司，而采编部门即新闻宣传与编辑出版业务均保留在作为事业单位的报社与广播电视台内。

“产事两分开”的政策注定只能是传媒体制改革中的过渡产物。当前，内容板块一同捆绑上市已开始成为报业集团的共识；而传媒产业整体转制已不是转不转的问题，而是时机成熟与否的问题。考虑到中国传媒产业的地区发展也有极不平衡的现实，地处经济落后地区的往往是市场份额很少的弱势媒体，确有政府再扶一程的必要，因此承认传媒实体的整体转制是有先后快慢的区别。但是，作为一种既定目标，也是一种发展规律，任何个体都无法阻挡生产力的蜕变，只能主动去接受它、适应它，传媒整体转制正是一场生产关系层面的重大变革，它将为中国传媒业的长远发展、迎接国际挑战注入无穷活力。政府与业界都应有充分的勇气与决心去正视这一特殊文化产业的未来走向。

学习落实科学发展观，我们应该接受传媒实践的检验，需要这样的科学改革观——中国传媒产业理所当然的是社会主义市场经济社会中的有机组成部分。

【注释】

[1]该文发表于《现代传播》2009年第五期，荣获第二届广东省社会科学优秀成果二等奖。