校外培训治理政策的制定以及政策执行成效与各自的教育环境、社会文化、政府影响力、财政支持度等因素相关,但通过对这些实践的分析,还是可以发现一些校外培训行业治理的经验。
1.完全禁止校外培训往往是无效的
为培养学生健康人格、消除应试教育消极影响以及课外补习过热问题,1980年韩国政府颁布了《教育规范化及消除过热的课外补习方案》,禁止所有教育补习行为,而后逐步放松禁令,1981年开始允许艺体类、技能类以及活动课程的校外培训,1984年放开最低分(后20%)以及高中学生寒假的补习培训,1998年允许校内免费补习,1991年允许中小学生参加私立学校学术课程学习,1996年放开大学毕业生家教市场,直到2000年法院宣布该禁令违反宪法规定的人权,从而彻底废止。2009年,韩国政府宣布将对韩国最大的校外培训机构Hagwon实施“宵禁计划”,校外培训机构每天晚上10点必须关闭,从而减少学生校外培训时间。家庭家教支出自2009年达到最高峰以来逐渐减少,政府认为这表明宵禁计划开始生效,但研究者认为将家教费用减少完全归因于宵禁是错误的,经济不景气也是重要影响,而且中学生花费在课外补习上的时间并没有减少,所以要么是Hagwon并没有减少补习时间,要么是其他类型的补习时间增加[5],所以该政策也是失败的。毛里求斯的情况与韩国类似。柬埔寨和缅甸相关禁令的失败则是由于国家机构太软弱,政府权威和财政能力都非常有限,如柬埔寨曾发布禁止教师进行私人辅导的指令,但教育部也承认教师工资过低,通常会做出让步,教师称之为“被迫的腐败”[6]。
2.提高学校教育质量是关键因素
有学者认为,受制于公共教育承受能力,高质量的教育供给在短期内是没有弹性的,但从长期来看,政府可以而且能够采取措施增加有效教育的质量,如提升学校教育能力、延长教育时间、提高教师出勤率和任务时间、雇用更多的教师、建设更多的学校等[7]。虽然校外培训的流行和正规教育质量不足的关系并不是很明确,但是提高学校教育质量是能够起到规范校外培训市场作用的,尤其是提高教师队伍的素质和质量方面,如在英国,大多数小学儿童表示不需要校外辅导,因为他们的学校教师和家庭提供了足够的教育支持[8]。芬兰在PISA测试中时常名列前茅,但研究表明,芬兰的教育成就中的校外因素明显与辅导培训无关,相反,主要因素被认为是各种专业网络和教师在职培训[9]。国内研究也得出了类似结论,2012年PISA数学测试,中国上海和芬兰学生成绩都名列前茅,但上海学生周平均作业时间是芬兰学生的5倍[10],这说明学习时间、作业量、课外补习对学生成绩都不是最重要的影响因素,提高学校教育质量才是最为重要的。(www.xing528.com)
3.防止教师在校外培训的腐败行为
校外培训治理的关键不是试图根除私人辅导,而是预防和控制教师腐败行为。如果允许教师开办面向自己学生的培训机构,班级大部分同学可能都会参加辅导,教师就可能省略课堂教学时间或教学内容,或给予参加辅导的学生特殊优待,来维持他们的辅导课程[11],那么这种行为就可能促成强制辅导;强制辅导之下,家庭额外支付的辅导费用并没有增加教育内容和教育质量,而是直接从家庭转移到教师,这严重影响低收入家庭,降低社会公平性和整体福利;当然,最直接的问题就是导致家庭教育成本增加。乌克兰教育部于2004年就颁布一项禁令,以回应家长抱怨教师提供“强制性家教”的投诉,毛里求斯、越南等都禁止教师从事对自己学生的辅导培训,但各国政府对教师为自己学生提供一对一家教一般都没有明确规定,可能是因为教师时间限制,一对一家教只能提供给极少数学生,这导致的教育额外收益有限。
4.加强政府资助的校内课外培训
美国《不让一个儿童掉队法案》促进了课后辅导和政府投资的更大兴趣,尤其是为低分或学习能力欠佳学生提供帮助,提出学校要向连续三年在提高学业成绩方面没有取得适当进步的、低收入家庭学生提供教育补习服务[12];日本2007年推动“放学后儿童计划”利用空闲教室和公共场所为儿童提供教育、培训和监管。比较典型的是韩国的“放学后学校”计划,韩国政府在1995年“5·31教育改革倡议”中就提出了课后课程的思想,基本目的是促进全人教育、培养学生创造力[13],2006年开始实施“放学后学校”计划,通过政府投资和收取少量学费,提供多样化课外辅导,实现学生托管、学术性补习、艺术辅导和活动辅导一体化的校内课外培训体系。该计划以较低的成本和对贫困学生学费减免体现了政府调节校外培训市场、关注教育公平方面的努力,这尤其有利于来自低收入家庭的学生和农村地区的学生[14]。英国政府大力推进落后学生补习教育,2012—2013学年提供了5450万英镑经费,并建议通过“在午餐时或放学后,利用教室资源,开展小组集中学习;假期开办短期的集中补习班;为学生增添额外服务和设施,例如家教补习、在线补习”等,有效利用经费,提升落后生学习能力[15]。
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