空间规划体系改革研究：自然资源开发与规划管理

（一）空间规划体系改革的重要意义

1.建立统一的空间规划体系是落实中央全面深化改革的具体行动

党的十八大把生态文明建设提到了前所未有的战略高度，将其纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。为落实中共十八届三中全会决定，按照一件事由一个部门管理的思路，中央对深化改革进行了工作分解，将“多规合一”确定为2014年的一项重要任务。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议《生态文明体制改革总体方案》，提出要建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。建立统一的空间规划体系，有利于落实中央全面深化改革的决策部署，特别是有利于理顺空间规划管理体制，科学划分规划主管部门之间的职责和事权，消除空间规划之间的交叉和重复，提高规划的系统性、规范性、实用性和权威性，实现规划管理体制的创新。

2.建立统一的空间规划体系是落实用途管制的重要依据

空间规划是用途管制的基础，用途管制的实施要以空间规划为依据，将土地用途管制扩展到其他重要生态空间，实现用途管制的全域覆盖。建立统一的空间规划体系，必然要以土地利用总体规划、城乡规划、生态环境规划为基础，协调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划的差异和矛盾，在“一张图”上共同划定各类控制线。在统一的国土空间体系内，通过调整和优化国土空间布局，将永久基本农田和生态保护区划入控制线，严格加以保护；将城乡建设用地控制规模线落实在具体地块上，严格加以管控。统一空间规划体系的建立，使全域用途管制的实施成为现实。

3.建立统一的空间规划体系有利于国土开发格局的优化

统一的空间规划体系是优化国土开发格局的蓝图。在“多规融合”的“一张图”编制过程中，通过土地利用总体规划、生态环境保护规划和城乡建设规划的不断磨合、衔接，从而使国土空间的利用和布局得到优化。在统一的空间规划体系上，统筹开发与保护，明确建设空间和保护空间，坚持在开发中保护、在保护中开发的理念。围绕“多规融合”确定的重点建设项目和重大片区，保障建设用地需求；围绕国家粮食安全和水土组合条件，确定耕地特别是高标准基本农田的空间布局；围绕工业化、城镇化发展的需求，确定经济建设的空间格局。统一的空间规划体系，为国土空间的腾挪优化提供基本依据，提高了国土的承载力，有利于生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀格局的形成，促进经济、社会、环境的协调和可持续发展。

4.建立统一的空间规划体系是节约集约用地的根本之策

规划的节约是最大的节约，科学合理的空间规划有利于实现城乡土地资源的节约集约利用和管理。从整个国土空间来看，存量闲置土地容量大，旧城镇、旧村庄、旧厂房的土地利用效率低下，通过建立统一的空间规划体系，实施“三旧”改造，可以节约大量建设用地。从农村来看，随着城镇化的发展，人口流向城镇，“空心村”造成土地资源的巨大浪费，在统一的空间规划体系内，通过实施土地整治规划，有序规划村镇布局，可以节约50%左右的土地。从城市来看，土地城镇化过快于人口城镇化，人均城镇建设用地标准呈增加趋势，通过划定城市扩张边界，提高项目的投入和产出强度，有利于促进城镇化的集聚发展。

（二）空间规划体系改革的总体思路

1.基本理念

统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。建立统一的空间规划体系要立足于生态文明建设全局，坚持科学决策和民主决策，树立尊重自然、顺应自然、保护自然和“天人合一”的生态文明理念，明确建设空间、保护空间和整治空间，促进生产空间、生活空间、生态空间的协调和国土空间开发格局的优化，实现生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度。建立统一的空间规划体系，要以国土规划为基础，充分发挥空间规划在用途管制中的作用，在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划“合一”的基础上，促进相关空间规划的融合，形成全域覆盖、定位清晰、功能互补、衔接协调、管控有序的国土空间规划体系。

2.具体要求

（1）坚持“底线”思维

建立统一的空间规划体系首先要统一空间发展战略思想，以国土空间用途管控为基础，彻底改变以往“领导一换、规划重弄”的现象，坚持一张好的蓝图干到底、不变调，一任接着一任干、一茬接着一茬抓，实现规划执行的连续性，切忌瞎折腾，这是建立和实施统一规划体系的基本“底线”。坚持“底线”思维，还要在基本农田保护区和生态控制区内，重点协调环保、林业、水利、规划、国土等部门的生态控制线，形成统一的永久基本农田边界和生态管控边界。

（2）坚持战略引领

统一的空间规划体系具有战略性，以建设两个百年愿景目标为引领，对今后一个较长时期具有引领作用。各类专项规划要以统一的空间规划为基础，做到规划目标、功能定位、国土开发与空间布局等关键问题的协调一致。

（3）加强图斑整合

以第二次全国土地调查现状图为基础，重点整合城乡建设规划、土地利用总体规划、生态保护规划的图斑，对比分析三种图斑的差异，以适应性为基础，以优化空间布局为导向，以实事求是的态度进行差异图斑的调整，形成“两规合一”的建设空间。

（4）统筹“三线”划定

建立统一的空间规划体系与划定“三线”（永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界）相辅相成，密不可分。要以建立统一的空间规划体系为载体，以优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线为基础，以合理确定城市开发边界为重点，把“三线”科学布置在多规融合的“一张图”上，使“三线”的空间坐标落地，定点、定位、定桩，使永久基本农田保护区、生态保护区和城市开发区牢牢固定在“一张图”上。

3.重点任务(www.xing528.com)

（1）加强基础调查评价研究，摸清空间家底

加强分类调查，夯实空间规划的资源基础。强化土地、矿产、水资源等专项空间资源的分类调查，制定相互衔接的空间资源调查技术规范和标准体系，进一步摸清国土空间及自然资源家底。在分类调查的基础上，建立空间资源的综合评价机制，推进空间资源的“一张图”建设。通过对生态脆弱和资源型地区开展资源环境承载力、水资源承载力、环境容量承载力、耕地承载力等一批指向性很强的专题研究，以此统筹交通、电网、水源等重大项目建设，协调城镇、园区、产业、林业等规划冲突，扭转工作基础薄弱的局面，提升规划的科学性、精准性。厘清城乡规划与土地利用总体规划、林业规划与土地利用总体规划、林业规划与城乡规划、城乡规划与矿产资源规划、矿产资源规划与水土保持规划等空间重叠的矛盾，本着实事求是的态度，在“一张图”统一的数据平台上，通过差异图斑的对比分析，调整空间资源相互矛盾的布局与利用，为建立统一的空间规划体系提供可靠的空间“本底”。

（2）尽快实施全国国土规划，形成全域覆盖的国土规划体系

以资源环境承载力为支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、矿产资源、生态环境等各要素进行评价，综合各限制因素进行资源环境承载力综合评价，提出区域主导限制因素和发展“短板”。在此基础上，编制包括地上、地表、地下空间的国土空间规划。以土地利用总体规划为基础，加强主体功能区规划、区域发展规划、新型城镇化规划、乡村规划与国土规划的衔接，建立定位清晰、功能互补、统一协调的国土空间规划体系。强化统筹协调，理顺空间规划体制，加快出台全国国土规划纲要。适应大部制改革的发展趋势，整合目前各部门分头编制的空间规划体制，将空间规划的职能统一到国土主管部门，促成空间规划的“大部制”管理，实现规划的全域覆盖。加快构建部门间的协调工作机制，打破各自为政的空间规划编制体制，明确国土部、发改委、住房和城乡建设部等相关部门的工作职责和事权边界，在编制空间规划体系上尽快达成共识。理顺空间规划的层级关系，以全国国土规划纲要为主框架，加快构建国家、省级、市县三级的国土规划体系。

国家级空间规划以战略决策为主，表现在对下级空间规划的指导和引领上；省级空间规划起到承上启下的作用，对国家级空间规划负责，同时安排市县空间规划的任务；市县级空间规划是空间规划的具体落实者，负责本级空间规划的实施。尽快将全国国土规划纲要的出台提到重要议事日程，为编制和修订城乡发展规划等各类空间规划提供重要依据。充分发挥国土空间规划的统筹引领作用，促进国土空间开发格局的优化。以编制国土规划为基础，大力优化国土空间开发格局，坚持省、市、县、重点镇、新型社区“五位一体”，形成涵盖经济社会发展、城乡建设、土地利用开发、生态保护与建设等内容的国土开发格局。试点编制京津冀等重点地区的空间规划，加快落实。

（3）推进“多规融合”，加快“三线”划定落地

“多规融合”和“三线”划定相辅相成、密不可分。要在“三规合一”的基础上促进“多规融合”。在市县层面，以土地利用总体规划为基础，探索国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划在规划目标、空间布局、国土开发重点和生产力布局上的相互衔接，进一步促进包括城镇化规划在内的“多规融合”，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，成为地方空间发展最基础性的依据。市县空间规划要统一土地分类标准，根据国家主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间和生态空间。在统一的空间规划体系基础上，需要统筹推进永久高标准基本农田、生态控制线和城市开发边界的划定，加强对城市地下空间的统筹规划，严格落实用途管制制度，明确各分区开发管制规则和激励约束政策，实现国土空间集约、高效、可持续利用。统筹“三规合一”和“三线”的划定，需要采用“底线”思维模式，以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡发展规划、生态环境规划为基础，协调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划差异矛盾，在一张图上共同划定各类控制线，优先满足永久基本农田和生态保护区，再划定城市开发边界，改变以往规划完成后“基本农田和重要生态用地节节后退”的局面。在国家层面，要加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制的指导和技术规范，形成可复制、能推广的经验。

在统一的国土空间利用格局和功能分区指导下，按照生态、耕地、建设用地布局的优先次序和内在逻辑，落实空间布局及其边界，明确生产、生活、生态空间格局，严格保护自然山水。

第一，划定生态保护红线。与生态环境部共同协商划定生态功能红线，以确保国家和区域生态安全为底线，通过开展生态保护重要性评价，将重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域，划定为最核心的生态保护空间。将已明确的自然保护区、风景名胜区、水源地保护区的核心区与保育区和森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地，以及自然灾害高风险区等，作为重要生态用地，优先划入生态保护红线。对于规划的生态功能区、生态廊道内的其他现状用地，要根据改造难易和适宜性，通过退耕、退建、退人等方式，努力改造为生态用地，逐步纳入生态保护红线范畴，不断提升生态功能空间的质量，完善区域生态空间体系。

第二，划定耕地保护红线。以第二次全国土地调查成果为基础，与农业农村部共同协商划定永久保护农田，从控制发展规模的500万人口以上的大城市周边开始，由大及小、由近及远，全面覆盖各类城市和小城镇，从城市周边扩展到广大农村。按照国家逐级分解下达的耕地和基本农田保护指标，按照耕地生产能力从高到低的次序，在现状耕地的范围内，落实耕地保护布局和保护红线。对于农业生产功能区中的非耕地，应根据用作耕地的适宜性，有选择地规划为耕地补充的后备资源划入保护红线，促进耕地布局朝有利于现代农业发展的方向转变。在耕地保护红线范围内，把质量等级高、生产能力高、环境质量有保障的集中连片耕地划为基本农田，实行永久保护和重点改造提升，建成国家粮食安全的基石。按照《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，划定永久基本农田，统筹耕地保护、城乡发展和生态建设，与各类各业用地做好协调，确定保护任务和空间布局，保障基本农田数量足、质量好、能保住，落实到具体地块，明确保护责任，严格监督管理。

第三，划定城市开发边界。与住房和城乡建设部共同协商划定城市发展边界，在划定城市周边永久基本农田的基础上，修订土地利用规划和城市建设规划，确定城市发展边界。在生态保护红线和耕地与基本农田保护红线外，立足人口经济发展目标和城镇村居民点体系的区域一体化统筹，按照人口集聚空间适宜性的高低，落实城镇村用地规模布局，划定规划期内的建设控制边界和远景开发边界。依据城镇村规划布局，按照促进人口就业、促进产业集群的原则，就近布局各工业产业集中发展区，明确长远发展边界。以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价，避让永久基本农田和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。对于城市人口超过500万的城市，原则上以允许建设区为城市开发边界，适当微调；城市人口在500万以下的城市，根据经济社会发展和人口增长趋势从严确定。

（4）积极参与省市县级空间规划试点

第一，积极参与省级空间规划试点。立足自然资源部的“一张图”和数据库等方面的优势，更好地发挥在编制省级空间规划中的作用。自然资源部依靠全国土地管理的优势，形成了全域覆盖的“一张图”，建成了覆盖土地、矿产等自然资源的数据库，为编制省级空间规划提供地图和数据支撑。长期以来，自然资源部信息中心、中国国土资源经济研究院、中国土地勘测规划院等自然资源部直属事业单位，在编制《全国国土规划纲要（2011—2030）》、国外空间规划编制的基本做法和典型经验方面，积累了丰富专业优势，可以更好地发挥自然资源部的优势积极参与省级空间规划试点。对自然资源部负责联系7个试点市县实施“多规合一”的做法进行系统总结，形成可供借鉴、可供复制的经验。

第二，抓好市县空间规划试点。推进市县“多规合一”，编制市县空间规划，是生态文明建设和生态文明体制改革的重大举措，是构建空间治理体系、促进空间发展、建设美丽中国的重要基础。在四部委负责联系28个试点市县的基础上，总结可复制、可推广的经验。贯彻落实经济体制和生态文明体制改革专项小组“关于编制市县空间规划的意见”，加快推进市县层面空间规划的编制，在优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区选择若干市县进行试点，对试点情况加强监管和监督问责。

（5）建立“多规合一”的综合协调机制

适应大部制改革的发展趋势，整合目前各部门分头编制的空间规划体制，将空间规划的职能统一到国土主管部门，促成空间规划的“大部制”管理，实现规划的全域覆盖。理顺空间规划体制，加快构建部门间的协调工作机制，打破各自为政的空间规划编制体制，明确国土、发改、住建和环保等相关部门的工作职责和事权边界。探索建立统一规范的空间规划编制机制和统一土地分类标准，建立空间规划实施跟踪评估考核机制。

（6）完善法律体系，加快制定国土空间规划法

健全的法律体系是保障国土空间规划实施的法律保障。加强现行法律体系的“立、改、废、释”，强化综合性的空间立法进程，加快制定空间规划法。修改完善《城乡规划法》《土地管理法》等相关空间规划方面的法律法规，在立法理念、规划目标、组织实施等方面实现目标一致，解决因法律不衔接、不协调而造成的规划矛盾和冲突。明确各类空间规划的法律位次关系，建立完善的国土空间规划编制的法律程序及其实施的法律制度体系，从法律条款上确立国土规划的基础性地位，突出对其他空间规划的层级管控和统筹协调作用，解决规划的部门化、利益化和短期化等空间规划相互“打架”的问题。

【注释】

[1]单平基.自然资源权利配置法律机制研究[M].南京：东南大学出版社，2020.

[2]杨涤.金融资源配置论[M].北京：中国金融出版社，2011.