自然资源开发规划与管理成果

2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出将用途管制扩大到所有自然生态空间的用途管制制度建设目标。为了实现这个目标，需要我们以自然资源所在的国土空间作为研究对象，梳理各相关部门在森林、草原、荒漠、湿地、滩涂、河湖水系、海域与海岸带等自然资源保护与管控方面的现有制度，深入剖析存在问题和原因，提出自然资源用途制度建设亟须统筹解决和重点突破的方向。

（一）自然资源用途管制制度现状

当前，我国已经建立了包括耕地、森林、草原、水域等自然资源管理制度，并对其中比较重要的区域划定了基本农田、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园等加以保护。但是，上述自然资源的保护和管控分散在国土资源、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门，形成了相互独立的制度体系。

1.形成了以保护耕地资源和集约用地为核心的土地用途管制制度

用途管制制度是改革开放以后，国家出于对粮食安全的忧虑，应严格保护耕地的需要建立的。修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家实行用途管制制度”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。用途管制与土地利用规划紧密关联，但用途管制制度的范畴却不限于土地规划制度，而是指围绕严格保护耕地等公共利益需要而建立起来的一系列政府管控制度。现行的用途管制制度由国土资源管理部门建立并负责实施，主要包括土地利用总体规划制度、土地利用年度计划制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、用地预审制度、农用地专用审批制度等。用途管制制度以保护耕地为核心，涵盖了部分建设用地节约集约利用的要求，对促进我国土地资源合理利用做出了巨大贡献。

2.形成了以保护森林、湿地资源为重要目标的森林和湿地管理制度

森林资源保护从新中国成立之初就开始，历经了普遍护林、大规模造林、发展森林工业和科研等过程发展至今，形成了比较完善的森林保护制度。我国湿地保护起步较晚，是1992年加入国际湿地公约之后才开始的。我国森林和湿地保护工作主要由林业部门统一开展，其中森林资源已经建立起较为系统的森林保护管理体制，进一步明确了严格林地用途管制和定额管理，科学划分林地保护等级，实行林地分级管理和森林面积占补平衡，严格限制林地转为建设用地，严格控制林地转为其他农用土地，禁止毁林开垦、挖塘等将林地转化为其他农用土地，在农业综合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得挤占林地；严格保护公益林地。目前，已经建立了包括林地保护规划、国家级公益林划定和管理、建设项目占用征收林地审核审批、森林限额采伐、森林自然保护区和森林公园管理、森林调查监测统计评估、监督检查和执法制度等，并形成了以《森林法》及其实施条例为核心的法律法规体系。湿地保护制度相对滞后，国家只出台了《湿地保护管理规定》，对湿地保护规划、湿地分级管理、湿地自然保护区和湿地公园管理方面提出了原则性要求。

3.形成了以保护草原和水体功能为重要目标的草原、水域管理制度

草原保护和管理已有《草原法》这个专门的立法进行规范，但在具体制度体系上还比较薄弱，目前只是初步形成了草原保护建设利用规划、草原自然保护区管理、草原征占用审核审批、草原质量等级监测等方面的制度，具体行政管理权隶属农业部门。河流、湖泊、水库等水域的管理涉及水利、农业、交通、能源、环保等多个部门，其中，水资源与水域岸线隶属水利部门，已建立以《水法》《防洪法》为核心，包括水资源综合规划、水资源论证、用水总量控制、定额管理和取水许可管理、水功能区监督管理、河湖和岸线管理等方面的制度体系；养殖水面由农业部门管理，已形成以《渔业法》为核心，包括捕捞限额管理、禁渔区和禁渔期管理、水产种质资源保护区管理等方面的制度；航道、港口、桥梁管理由交通部门负责，水电站水库管理由能源部门负责，饮用水水源保护区管理由环保部门负责。

4.形成了以保护城市绿地、水系和开敞空间为重要内容的城乡建设规划许可制度

为加强对城乡建设空间布局的引导，我国发布实施了《城乡规划法》等法律法规，要求各类建设项目在开工之前，需要经过城乡建设部门的规划许可，获得城乡建设部门颁发的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。为此，城乡建设部门建立了包括城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和控制性详细规划的城乡规划体系，形成了对规划适宜建设区、限制建设区、禁止建设区以及绿线、紫线、黄线和蓝线“三区四线”的空间管制方法，确定了对城市水体、绿地空间、基础设施和历史文化遗存等的空间管制要求；明确了规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，要求任何单位和个人不得擅自占用和调整。

5.形成了以保护典型自然生态系统为主要目标的各类自然保护区、公园和风景名胜区管理制度

我国实行自然保护区制度，对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹区域实施特殊保护和管理。我国最早的自然保护区“鼎湖山自然保护区”是为保护天然森林，由林业部门在1956年建立的，经过60年发展，现已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能逐步完善的自然保护区体系。自然保护区实行环保部门综合管理和林业、农业、国土资源、海洋等行政主管部门分部门管理相结合的管理体制。除了国家和地方设立的各级自然保护区，为了保护和合理利用各类自然资源的风景资源，林业、国土资源、水利、城乡建设等部门分别设定森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、风景名胜区等，加强经营管理和发展生态旅游。

（二）自然资源用途管制制度改革设计

1.改革思路

（1）紧扣生态文明体制改革要求，明确用途管制制度建设目标

自然资源用途管制制度建设的目标至关重要。当前我国在耕地、林地、草地、水域等生态空间的用途管制方面出台了不同程度的政策，但是现有的各类空间用途管制职责也分散在各个部门，管制依据、管理方式和政策措施缺乏统筹协调。《生态文明体制改革总体方案》明确要求健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然资源。为此，自然资源用途管制制度建设的目标应确定为：紧紧围绕生态文明体制改革的总体要求，针对现行自然资源用途管制制度的突出问题和薄弱环节，按照“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，统筹协调现有各类土地用途管控的相关制度，将用途管制扩大到所有自然资源，形成覆盖全部自然资源的、统一的开发管控和保护政策机制，不仅要对耕地实行严格的用途管制，还要加强对天然草原、林地、河流、湖泊湿地、滩涂等生态空间的用途管制，强化对自然生态系统和环境的保护，为建设美丽中国和实现中华民族永续发展提供坚实保障。

（2）厘清有关关系边界，明确界定用途管制制度的作用边界与层级体系

第一，厘清政府与市场的关系。研究市场与政府对用途管制的作用边界，用途管制应在充分发挥市场配置要素资源的决定性作用基础上，依据土地利用总体规划确定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，确定生产、生活、生态空间边界，以及不同土地空间的管控规则，强化用途管制，弥补市场失灵，更好地发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。

第二，厘清中央与地方的关系。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政和立法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，确定不同层级政府的用途管制主要目标、任务、职责、管制手段和政策载体。

第三，厘清用途管制制度作用边界。深入学习和领会党中央和国务院有关生态文明体制改革的总体设计要求，明确用途管制制度建设的目标定位和作用范围，协调与自然资源资产产权制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度，以及主体功能区制度、国家公园体制、自然资源监管体制等其他国土空间开发保护制度的关系。

（3）补齐用途管制制度“短板”，扩展用途管制范围和突出管制用途重点

第一，全部自然资源都要进行用途管制。当前我国对耕地、林地等部分类型的生态空间的保护和用途管制比较严格，但是对湿地、滩涂、水域、冰川、沙地、荒滩荒坡等生态空间用途管制比较薄弱，致使一些地方用光占地指标后，就转向开发山地、林地、湿地湖泊等。为此，按照生态文明体制改革的总体要求，遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，按照尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，将用途管制扩大到林地、草地、湿地、水流、冰川、其他自然保留地和城市公园绿地等所有具有重要生态保护和恢复价值的国土空间。

第二，重点针对自然资源的用途改变。一般认为，自然空间利用方式包括改变用途类型的利用和不改变用途类型的利用两种方式。其中，改变用途的开发利用主要是指开发利用过程中，自然空间的用途类型发生了改变，如耕地、林地等被建设占用，或者退耕还林、荒草地开发为耕地等情况；不改变用途的开发利用主要是指开发利用不改变自然空间的用途类型，只是改变了自然空间的利用强度和质量，如中低产田改造、森林间伐、草原放牧等情况。由于不改变用途的空间利用方式涉及利益主体比较单一，管理由单一的专业部门就能完成，而改变用途的空间利用方式涉及利益主体比较复杂，需要多个部门的协商协调。此外，现行用途管制和森林、草原、水域等生态空间的用途管制更多针对城乡建设占用，保护的重点在于保持和提高这些自然资源提供农牧渔产品的能力，模糊农业生产和生态保护之间的差别，导致农业开发也成为除城乡建设之外，占用和破坏生态空间的最重要因素。因此，自然资源用途管制按照统筹协调生产、生活、生态空间的要求，严格控制城乡建设、农业生产、资源开发等对自然资源的占用或损害。明确自然资源的开发利用限制条件，除转为建设用地的，需要经过区域准入和用途转用许可审批外，矿产资源勘查开发和农业生产使用自然资源的，如土地开发整理、植树造林、改良草场、耕地占补平衡等也要实行管制和用途转用许可审批。

（4）完善用途管制的工具，增强针对不同利益主体的自然资源用途管制效力(www.xing528.com)

第一，强化针对政府主体的自然资源总量保护指标管理。总量保护是基于行政区辖区的管制模式，主要是防止地方政府片面追求GDP而牺牲自然生态。将全部自然资源的保护底线纳入指标管控范围，通过空间规划制定自然资源保护指标，并以层层分解下达的方式进行，强化自上而下的管控。简化用地指标控制体系，科学划分约束性指标和预期性指标类型，建立基于县级行政区，统一、简洁、高效的自然资源保护与开发管控指标体系。调整按行政区和用地基数分配指标的做法，统筹考虑区域国土资源环境承载能力、经济社会发展潜力、主体功能定位和国土空间利用现状等多项因素，综合确定国家和区域国土空间管控指标，制定将各项指标分解到各县级行政区的规则。

第二，强化针对社会公众的自然资源用途空间管控。空间管控是基于具体的空间单元的管制模式，主要通过划定自然资源保护范围并明确相应的管制规则来实现对社会公众空间开发利用行为的约束。空间管控分为宏观区域尺度和微观地块尺度两个层次。与耕地不同，对自然资源的用途管控不能局限于某一地块的视角，大多数情况下需要从区域层面上整体考虑。例如，一些以生态服务为主，但又允许适度开发利用的区域，首先就应该从区域层面考虑在多大程度上允许开发利用，其允许的开发规模、强度是多少，其次才考虑具体到某一地块的用途管制，允许用途和利用方式。区域层面的管制刚性大于地块层级的管制刚性。反过来说，在满足区域管制要求的前提下，地块级的管制可以有一定程度的灵活性。基于以上考虑，自然资源用途管制需要针对宏观尺度的区域准入和针对微观尺度的土地用途转用两个层级的管制。对应到规划上，空间规划确定区域层面的准入管制，土地利用规划确定地块层面的土地用途转用管制。而且这种转用管制也不限于建设占用，也包括向非建设用途的转用。对应到审批上，区域准入管制在项目立项环节发挥作用，土地用途转用管制在供地环节发挥作用。

2.重点任务

（1）建立空间规划体系，统一自然资源用途管制依据

将空间规划规划作为各类自然资源统一的用途管制依据。我国用途管制和国外有关制度经验表明，用途管制要以规划为依据。当前我国生态空间保护和用途管制的职责分散在国土资源、林业、农业、水利、环保和城乡建设等多个部门，各部门分别牵头编制了土地利用总体规划、林地保护利用规划、草原保护建设利用规划、水资源综合规划和流域规划等，作为各类空间用途管制的依据。由于各个规划采用的基础数据、技术方法、价值目标和反映的利益诉求不同，规划之间目标不一致、内容有重叠、布局相冲突的现象普遍存在，成为不同部门对同一个生态空间做出相互矛盾的管理决策的主要原因。按照国家规划体制改革的要求，编制统一的空间规划，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图，并实现空间管控的衔接。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。各级空间规划要统筹安排自然资源和国土空间的开发、利用、保护、整治，平衡生产、生活、生态空间需求与供给，明确本级行政辖区内自然资源用途管制的目标任务和基本要求。

（2）强化土地利用总体规划对各类国土空间用途管制的协调和落实作用

土地利用总体规划是各级人民政府从全局和长远利益出发，对行政辖区内各类土地的利用所做的综合协调和统筹安排。国家通过编制全国土地利用总体规划纲要，确定全国自然资源保护的目标指标、重点区域和重要政策，省级以下土地利用总体规划在上级规划下达的保护目标和空间格局基础上，确定本级行政辖区自然生态空间保护格局。土地利用总体规划要编制乡镇级规划，重点细化土地用途分区和相应的管制规则，统筹协调各类自然资源保护和利用，将需要保护的自然资源细化落实到每块土地，作为自然资源用途管制和审批的直接依据。探索开展土地利用详细规划，针对规划允许建设区、有条件建设区和需要整治更新的建成区，编制详细的地块划分方案，重点明确城市建设用地范围内的公园绿地、水域和滨水地带等地块利用要求。

（3）扩大用途管制范围，丰富用途管制内容

第一，强化自然生态空间保护。依据国土空间规划，将用途管制扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地、海域、滩涂等所有生态空间，严禁任意改变用途。适应加强生态文明建设的要求，把未利用地的开发、建设等纳入用途管制范围，加强对具有生态环境功能的土地的保护。

第二，加强农业结构调整减少耕地的控制。在继续控制和防止建设滥占、乱占用耕地的同时，把非建设原因造成的耕地流失也纳入用途管制范围，防止不合理的耕地流失。对于农业结构调整涉及耕地非粮食化的，强化原有耕作层保护，控制用途类型变更。对于灾毁、污染、撂荒造成的耕地流失，实施比建设占用更严格的控制，强化复垦、修复和保护。确实难以恢复的，也要履行耕地补充义务。

第三，推进用途管制从平面向立体转变。在坚持对土地用途变化管理的基础上，赋予用途管制新的内涵，把土地利用强度、土地利用结构、土地利用方式等纳入用途管制的内容。在用地分区或地块级规划中，明确项目准入的条件和用地方式，强化建设密度、建设体量、投资强度等方面的节约集约利用要求和地形、水体、植被等方面的保护性要求，实行用途类型、方式、强度、环境影响等在内的多维管控。

（4）建立分类型分等级管制模式，协调各部门各类自然资源用途管制事权

实施自然资源用途管制的统筹协调和分类指导。针对自然资源用途管制不统一、不协调的问题，编制统一的、覆盖全部自然资源用途的管制办法，提出解决自然资源用途管制的共性和基础性问题的路径，统筹协调各类自然资源用途管制，留出与已有的林地、自然保护区、湿地保护、海岸带保护等制度衔接的接口，为今后构建统一的自然资源管理体系奠定基础。按照空间单元的生态功能类型和系统特性，提出有针对性的管理要求，在暂不改变目前各部门已有的管理事权的前提下，具体要素类型的自然资源管制由具有管理事权的各有关部门负责。

实施自然资源用途管制的分等级管理。一方面，实施自然资源分级管制。根据自然资源的质量和价值，划分不同的空间用途管制等级。在自然资源调查评价的基础上，将农业生产能力和生态功能价值较高的自然资源空间单元分别划为基本农田和生态红线，实施更严格的保护，禁止主导用途之外的其他开发利用活动。其他自然资源，允许在有限开发强度下的保护性利用。另一方面，实施自然资源用途分级管理。市县级以上人民政府根据保障区域生态安全的要求，通过编制空间规划，明确辖区范围的自然资源保护格局，并按照分级直管的要求，自上而下逐级划定由本级政府直接管理的自然资源保护区，对区域性生态系统或生态功能实施整体保护；在自然资源保护区的管辖上，按照设立和监管的行政级别分为国家级、省级和市县级自然资源保护区，保护区内的区域准入与土地用途转用的许可，分别由相应层级的人民政府审查批准。

（5）健全用途管制核心制度，严格自然资源用途管制管理

第一，建立生态红线保护制度。借鉴基本农田保护制度经验，在自然资源调查评价的基础上，将对区域生态功能保护和恢复具有重要价值的生态用地划入生态红线，实施特殊保护，严格禁止除生态建设之外的各类开发利用活动。因国家重大交通、水利工程建设确需改变基本生态空间土地用途的，须先依照法定程序修改相关规划，统筹调整自然资源保护布局。

第二，建立自然资源开发许可制度。完善空间规划和土地利用规划计划管理，整合城乡建设项目规划管理和土地规划预审，建立以县级空间规划及其详细规划为依据，基于土地用途管控分区和边界划定的开发许可制度。针对空间规划划定的生产、生活、生态空间边界，以及土地利用规划划定的用途分区，制定空间边界和分区准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，报经同级人民政府批准并予以公示。对于准入的城乡建设、农业生产或资源开发活动，规定区域允许的相关规模、结构、布局、强度和环境保护等方面的要求。

第三，建立自然资源用途转用审批制度。整合农用地转用、林地占用、水域占用等审核审批制度，建立统一的自然资源用途转用审批制度。对各级空间规划和土地利用规划划入的自然资源范围的土地，实施用途转用审批，从严控制与生态功能不相容的开发利用。对于现状用途与规划允许用途一致的土地，严禁土地转为他用；对现状用途与规划允许用途不一致的土地，只许可规定的用途转用，限制其他方式的土地开发利用。

（6）完善空间用途管制配套制度，提高自然资源用途管制效力

第一，建立自然资源综合调查评价制度。统一土地用途分类标准规范，依托全国土地调查，充分利用各相关部门的已有成果，按照统一调查时点和标准全面开展自然资源的调查评价，掌握自然资源的数量、类型、权属、功能和分布等情况，为自然资源统一确权登记和用途管制奠定基础。建立自然资源质量和资源环境承载能力监测评估制度，重点围绕国家重大发展战略，监测和评估重点区域自然资源集约利用情况和资源环境生态安全状况。

第二，探索建立国家公园制度。将最重要的自然资源划为国家公园，整合各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园等，统一确定国家公园设立标准和管理办法。

第三，探索建立自然资源用途管制利益协调机制。在自然资源资产统一确权登记和管理的基础上，研究自然资源用途管制对产权的限制和对市场的影响，探索建立包括发展权转移、生态补偿、保护基金、财税转移支付等多重利益协调机制，研究用途管制行政诉讼和司法救济制度，建立化解用途管制矛盾冲突的法律渠道。

第四，探索建立用途管制督察制度。建立用途管制督查制度，加强国家对地方政府履行用途管制职责情况的监督检查，落实用途管制目标责任，监督国家土地规划和用途管制政策的实施。

第五，探索建立自然资源用途管制绩效评估和责任追究制度。研究建立可操作、可考核的自然资源用途管制绩效考核指标体系，实行差异化的绩效评价考核，探索建立自然资源用途管制绩效离任审计和责任终身追究机制。研究国土资源环境承载力评价和监测预警指标体系和监管平台，建立土地变化监测预警机制。