跨行政区水污染防治研究成果

我国行政区的概念可以从静态和动态两个层面进行理解。从静态层面理解，行政区即行政区域，是国家为实行分级管理而划分并设立相应国家机关的区域，包括省级、地级、县级、乡级4 级行政区。从动态层面理解，行政区即行政区划，国家为了便于行政管理，根据政治、经济、民族、历史等各种因素的不同，把领土划分成大小不同、层次不等的区域，并在此基础上建立相应的政权机关进行社会管理的制度。综合而言，行政区是国家根据政权建设、经济建设和经济管理的需要，遵循行政区划法规等法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化等客观因素，按照一定的原则，将全国领土划分成若干层次、大小不同的区域[104-105]。截至2017年12月31日，我国已有34 个省级行政区（包括23 个省、5 个自治区、4 个直辖市、2 个特别行政区）、334 个地级行政区、 2 851 个县级行政区、 39 888 个乡级行政区[106]。

流域又称为集水区，是指由地形确定的河流某一排泄断面以上的积水面积的总称，包括地面集水区域和地下集水区域两类。如果地面集水区和地下集水区重合，则称为闭合流域；如果不重合，则称为非闭合流域。平时所称的流域，一般是指地面集水区[5] [107]。流域是国家自然基础中无所不在的基本单元，是地球系统的缩微。它是以水为核心，并由水、土地、资源、人、生物等各类自然要素与社会、经济等人文要素共同组成的环境经济复合系统[108]。流域面积可大可小，每条河流都有自己的流域，一个大流域可以根据水系等级分成若干个小流域，小流域又可以分成更小的流域。我国现有长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域，总流域面积为430 万平方公里，占我国领土总面积的45%。改革开放后的40 余年，中国经济得到快速发展，但长期粗放型的用水格局，导致以水资源短缺、水环境恶化、水生态退化为特征的水危机逐渐凸显。如长江流域水质恶化加剧；黄河流域频繁出现断流；珠江流域屡屡发生咸潮上溯，影响三角洲地区的饮水安全；松花江流域因吉林石化公司双苯厂爆炸造成部分江段污染；海河流域长期处于“有河皆干，有水皆污”的状态等，严重制约了中国经济社会的发展进程[109]。

跨行政区流域水污染又称为跨界流域水污染，是指超越国家、省或其他行政辖区政治管理边界发生的流域水体因某种物质的介入而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象[110-111]。跨行政区流域水污染根据水污染范围可以分为全面跨行政区流域水污染和部分跨行政区流域水污染。全面跨行政区流域水污染是指某一行政区的水污染都排放到其他行政区域；部分跨行政区流域水污染是指水污染只是部分地排放到其他行政区域。根据水污染流向可以分为单向跨行政区流域水污染和双向跨行政区流域水污染。单向跨行政区流域水污染是指某一行政区域总是向另一行政区域排放水污染，但反之不成立，流域水污染主要属于此类型；双向跨行政区流域水污染是指两个行政区域之间相互排放水污染，可以通过外部性的相互制约进行处理，双向跨行政区水污染更多出现在湖泊[109]。(www.xing528.com)

跨行政区流域水污染具有跨区域性、广泛性、复杂性以及矛盾的长期性、积累性等4 个特点[111]。①跨区域性：由于流域面积广阔，往往被不同的行政区分割，大量跨行政区流域因水资源短缺、水环境污染、水土流失等问题所引发的上下游间水事纠纷逐渐增多。②广泛性：跨行政区流域水污染涉及对象众多，既包括流域上游众多的污染企业，也包括流域下游众多受污染困扰的用水单位、工厂和个人。污染者众多意味着确定污染行为责任方的难度大，受害者众多意味着污染危害范围广。③复杂性：跨行政区流域水污染涉及的利益主体范围广泛，包括上游省市政府、下游省市政府以及各级政府的环境保护部门、上游的污染企业和下游的受污染民众。各主体之间的策略互动关系复杂，流域上游地区所排放的污染随水流转移到下游地区，下游地区的污染难以逆流转移到上游地区，下游地区政府缺乏相应的管理权限，只能承担污染带给本地区环境和经济的损失。④矛盾的长期性、积累性：跨行政区流域水污染跨越了不同的行政区域，涉及多方面的利益，处理起来相对较为困难，容易导致纠纷久拖而得不到解决；同时常常存在旧的纠纷尚未得到彻底解决而新的矛盾又不断涌现的情况。