研究民国初期大学制度的新路径

民国初期政府与大学关系的显著特征是，政府对大学外部事务的管理主要集中在立法方面，对大学内部事务较少介入，管理较“松”。这种关系的构建既与当时特定的社会历史环境(即政府无暇过多地顾及高校的内部事务)相关，也与当时高校数量少、规模小，事务相对简单有关，但更重要的是与当时政府对大学管理的理念相关，政府“松控”的管理取向和大学自主权的充分发挥客观上共同促成了大学组织功能的实现。今天我们面临的高等教育形势与彼时已是天壤之别，过于强调大学自治既不实际也不科学，但民国初期政校关系构建的精髓和方式仍值得学习、研究和借鉴。

一是科学认识大学的本质属性和组织特性，并以此为基础构建政校关系。“学术性是大学的本质属性，它把大学与其他机构区分开来，赋予了大学特殊的社会地位，学术性这一本质属性也决定了大学与其他机构的差异，让大学展现出与其他机构不同的组织和管理模式。而大学之所以为大学，之所以能够长期存活下来，就是因为一些反映大学本质的理念、做法、制度没有因时间、空间的改变而改变，这些具有长久生命力的理念和制度设计，大多都是因为遵循了大学作为学术性组织的内在规律。”^[5]政府与大学之间制度的构建应围绕如何实现大学的“学术性”本质来设计，只有认识到本质，才能了解其规律，大学的治理才可能有的放矢，才可能得到预期的结果。

民国初期的现代高等教育奠基人(无论是教育部官员还是大学校长)对大学的本质都有论述，认同大学是高深学问传授、高层人才培养的学术机构，有其特殊的组织特性，对大学的要求不能过于急功近利。大学在继承和延续人类已获得知识的同时，也有发展和创造知识、引领人类文明(思想文化、科学技术)向前发展的使命。民国初期的大学追求真理、探索不息，学术氛围浓郁，产生了一批大师，体现出独特的气质，并且这种气质得到政府与社会的敬仰和尊重，进而给大学以宽松和自由的空间。

今天的中国与民国初期的中国面临的国际国内环境已是天壤之别，高等教育的规模、物质基础完全不可同日而语。今天的大学倡导分类发展、特色发展，有研究型，有应用型，有争创世界一流的高水平大学，也有服务地方经济社会发展的一般院校，服务面向不同，发展的目标也不同。但无论如何定位，都在传承、创新各自领域的知识和技术，其学术性本质未变。但由于各种原因，今天政府对大学的管理体现出较强的功利性，过多地强调服务经济社会发展的具体目标，弱化了服务于经济社会发展的总体目标和宏观目标。

当前，只有科学认识、充分尊重大学的本质属性和组织特性，给予大学追求真理的时间和空间，让大学搞“优雅的慢学术”，大学才能充满活力和韧劲，才能在已有成绩的基础上更进一步，收获更有用、更有力的真学术，实现对国家相应领域的创新引领，进而实现创办大学的最终目标。

二是要明确政府“管”什么、“放”什么。2015年新修订的《中华人民共和国高等教育法》规定：国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出，政府部门应“综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。现阶段，政府对大学的管理应是宏观治理，具体来说应侧重于教育立法，提供政策指导，向高校拨款，统筹规划全国高校布局，为高校提供公共服务，选用任命校长等，同时下放“办”学的权力给高校，下放“评”学的权力给社会。

政府要管立法，提供政策指导。民国初期，政府与大学运行的“交集”主要是立法，教育部通过一系列法令对大学外部制度进行设计与规划，回答了大学是“什么样子的”问题。今天，政府也要通过立法，规定大学的创办条件、办学方针、要开展的活动、人才培养层级和质量要求等，对高校办学的主要方面进行法律规定，保证“大学”的要素不出框。在《中华人民共和国高等教育法》对相关要求进行了法律规定后，政府主管部门还要就如何保障法律得以切实执行，从法律规定的相关内容要求出发，制定具体的政策进行指导，这应是政府对高校进行管理的主要渠道和方式。

政府要管投入。《中华人民共和国高等教育法》规定，高等教育实行举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。各级政府依照规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长，保证稳定的办学经费来源，根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则。政府对公共事业进行投入是职责所在，高等教育反过来也将促进和引领社会发展，服务于政府具体和远期的目标。政府对高校进行投入，并不意味着“谁买单谁点菜”，大学内部事务仍要交给大学管理，政府更多是通过立法等途径对大学进行宏观治理。

政府要统筹规划全国高校布局。民国时期，教育部对高等学校在国家的区域分布进行规划，努力平衡各地高等教育资源，在高校类型上既规划了综合性大学，也积极创办单科大学；在层次上既有大学，也创办了针对各行业人才培养所需的高等专门学校，但因能力有限，结果并不理想。今天，我国的综合实力已居世界前列，国家对高等教育进行宏观布局时可调动的资源更多，能力也更大。政府有责任根据国家和地方经济社会发展需要，平衡各地区的高校设置。同时，国家根据发展战略需求，通过政策导向，对全国高校的层次、特色等进行布局，“211工程”“985工程”“2011计划”“双一流”建设等都是政府对全国高校进行统筹布局的具体措施。(www.xing528.com)

政府要为高校提供公共服务。高等教育是国家事业，政府要利用自身政策制定、公共组织、资源配置等方面专有的权力和功能，为高校提供有利于其组织功能实现的公共服务。例如，在基本建设方面，根据需要建设大学园区，提供公共体育场馆等教学和生活设施，有条件的地方支持建设教职工住房和学生学习生活场所，制定相应政策，支持学生创业就业等。

政府要以“教育家”的标准来选用大学的主要管理者，让教育家办教育。民国初期的大学在乱世中取得了令人敬仰的成就，其中一个极为重要的原因就是有一批教育家式的大学校长。他们虽然也是在某一研究领域颇有造诣的学者，但他们被我们所熟悉、所称道的还是他们的时代精神和家国情怀，是他们治校理校的先进思想和高超的治理才华。他们在学校事务和长远规划等方面具有绝对的领导力，在学校整体的发展规划方面具有明确的办学愿景，具体落实到实际的治理工作又展现出良好的办学策略。我们今天的大学校长，首先是由政府任命的官员，然后是在某一学科领域“术业有专攻”的学者，严格来讲，校长的选用还没有完全按照“教育家”的标准来进行。

政府要下放“办”学的权力给高校。政府应减少对高校内部事务的干预，对大学内部事务，应将其视作学校实现组织目标的个体行为交由大学“自治”^[6]。当前，关于高校内部学科专业设置、师资人才引进、招生计划、教学科研管理政策、经费使用等许多事务的管理权仍有政府干预的影子，大学还没有完全的自主权，因此，通过科学评估，进而下放一些对高校内部事务正在行使的管理权，是当前政府急需开展的一项重要工作，也是解决当前政府与高校关系中所存在矛盾的有效办法。如前文所述，政府应进一步明晰与高校间的权力边界，“管到为止”不是“管住管死”，教育主管部门应有计划、有步骤地向学校放权，放下对学校内部事务不应有的干预。当前，一些省市的教育部门对现有职权列出了清单，并发放到高校征求放权意见，这便是很好的趋势。

政府要下放“评”学的权力给社会。《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”这样，政府来“管”、学校来“办”、社会来“评”的机制才可以建立，才可以实现“管办评分离”。

总之，厘清大学与政府的关系和权力边界，建设新型政校关系是我国高等教育发展到今天的必然要求，也是建立和完善中国特色现代大学制度的一项重要内容。虽然因历史及现实种种因素的影响，具体到落实阶段一定会困难重重，但我们别无他途，必须积极稳妥地推进。

新型政校关系的建立，既需要政府和政府教育行政主管部门有前瞻的战略眼光和包容的胸怀，也需要大学具备奋发有为的信心和勇往直前的勇气。“政校分开，管办分离”，看似使得大学失去了“靠山”，但也少了“束缚”，多了“主见”，有了“危机感”。大学自主办学势必引入更加激烈的竞争机制，使得高校之间的竞争市场化、规范化。大学最了解自己的优势和短板，为求得生存和发展，必然要寻找并强化自身的错位(独特)优势，以便在竞争中取得立足之地，这将更有利于高校办出特色、提升水平，也更有利于优胜劣汰，实现高等教育资源的优化配置。

高校有了高度的“自治”权，可能会有很多“风险”。比如：会不会进一步导致高校间的雷同？会不会导致资产和经费使用过程中的腐败？会不会导致学校内部管理的无序、混乱和失控，最终使学校成为混乱、无序、无法“管控”的“自治王国”？笔者认为，如果在现有条件下，简单草率地推进“政校分开，管办分离”，上述风险是有可能变成现实的，所以，在此之前，相关各方要积极创造条件，要有一系列可行政策和制度来保障，积极稳妥地推进这一目标的实现。这是一项复杂的、专业性很强的系统工程，我们不但要推进这项改革，而且还要以更加坚定的决心、更加有力的举措、更加完善的制度将这项改革做好。这种改革必然会有阵痛，但长痛不如短痛，这是高等教育规律的必然要求，是切实提高我国高等教育质量的必由之路，是新形势下我国高等教育改革和发展必须要接受的代价。